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护法军起于国会第二次解散、复辟之变以后；但在五年袁世凯死后，国会与旧约法复活的命运已经成了问题；所以帝制战争结局，便是护法运动的开始。不过所护的法，护来护去，终无结果；所得到唯一结果，就只是把北洋军阀截成两段，所谓直系、皖系，从此永无结合的可能；到九年夏秋之交，直皖两系便以兵戎相见了。在这一个时期之内，最初是旧国民系的左翼与北洋军阀作殊死战，旧进步系则力谋再与北洋军阀结合，旧国民系的右翼，也依违于二者之间。到复辟乱作，进步系已与北洋军阀打成一片，而旧国民系的左右两翼形式上又渐行合作，产生广东军政府，于是成为南北对立之局。在南北对立的当中，北洋军阀日就分崩，进步系不久也为北洋军阀所弃；南方的旧国民系，形式上虽然未即分裂，但以右翼分子与桂系军阀相结托以压迫左翼，到北方直皖两系开战的时候，旧国民系的左右两翼也作最后的分裂了。这便是此时期内的政治趋势。
一 袁死后新旧约法之争————护法运动的序幕
袁世凯死，以副总统黎元洪出任大总统，这是南方军务院成立时所早主张的，当然无问题；但是问题却发生了。南方所承认黎氏的总统资格，是民国二年十月公布的总统选举法上所规定的资格（总统缺位，副总统继任），以旧约法为基础；北政府所宣告黎氏的总统资格，是民国三年修正的总统选举法上所规定的资格，以袁氏的新约法为根据。（依《护国军纪事》，袁氏临死，仅以家属托徐世昌，并未言及继任总统事，其死实在六月五日。死后，北方要人以布置未妥，秘未发布，其时谬说纷起，有主张复辟者，有主以袁克定继任者，有主以段祺瑞继任者。徐世昌以北京秩序惟段祺瑞有维持之可能，须听段氏主张。段主依约法，以总统名义与黎，而自负政治上一切责任，遂定议。段因往黎宅，劝黎出，黎初以无力维持秩序为言，段谓“公出，北京秩序，祺瑞当一人负责”，黎始允。乃发丧，草袁氏遗命，其遗命口气严若帝王临崩之遗诏，其中有语云：“不意感疾，浸至弥留，顾念国事至重，寄托必须得人。依约法第二十九条，大总统因故去职或不能视事时，副总统代行其继权。本大总统遵照约法宣告以副总统黎元洪代行中华民国大总统职权。……”）于是就黎氏的总统资格上，便发生新旧约法的争议，开护法运动的序幕。不过北政府一派对于副总统代行大总统职权的一点，有很难适应当时情势的处所，就是：若以袁氏新约法及《修正大总统选举法》为根据，则黎氏代行大总统的期限只有三天，应该在这三天之内，便要组织大总统选举会，从石室金匮里面取出前任总统所推荐的名单来，交选举会投票举定新总统。而在事实上，这个选举会在三天之内便无从发生；选举会既不能发生，则总统职权的代行，非超过法定的期限变为长期不可。于是为适应时势计，想用糊涂的方法混过去。段祺瑞于袁死公表的一天（六日），用国务院名义通电全国说：“袁大总统于本月六日巳正因病薨逝，业经遗令遵依约法第二十九条（指新约法），宣告以副总统黎元洪代行中华民国之职权。……”七日，又通电说：“本月七日上午七时，黎副总统遵依约法，接任中华民国大总统职权。”所谓接任，可以说是代行，也可说是继任，这是中华民国办文案的先生们舞文弄墨的惯技。黎元洪就任的宣誓，更糊涂得莫名其妙，誓词的前面既说：“……当依据民国元年颁布之《临时约法》接任大总统之职权……”后面复说：“……并誓于代行大总统职权之时，确守国宪……”他竟不知道他自己现在处于什么地位，（因为若依据民国元年颁布之约法而接任大总统，则修正之大总统选举法当归无效，而其所得之大总统地位则为继任，而非代行职权矣；若属代行职权，则仍以修正之大总统选举法为根据，不得依据元年颁布之约法。）因为他心理是想适用元年的约法，而他的秘书不曾把那两种大总统选举法分别清白，所以恰好对了段派的糊涂含混主意。但是南方的要人和国会议员们，绝对不容含混。国会议员得到国务院六日的通电，首先宣言，说：“袁世凯民国三年颁布之所谓《中华民国约法》，全由袁氏一人私意妄自窜乱而成，一切增修程序既与《临时约法》所载相违背……不发生国法上之效力，民国开基之《临时约法》固至今无恙也，现在黎大总统继任，实根据民国二年十月国会所制定《大总统选举法》第五条之规定，应承继本任总统袁世凯之任期至民国七年十月为止。袁世凯遗命及段祺瑞通告，所称依约法第二十九条，由副总统代理之说，系依据袁世凯三年私造之约法，万难承认。”接着岑春煊、陆荣廷等各要人相继通电，与国会议员的宣言相呼应，岑氏的电文尤明白指出若依代行大总统职权的规定，限于三日而止，以相抵难。原来段氏拥黎的主张，不过想利用他为过渡人物，以为黎氏易与，暂时借他作傀儡，把大权集于一己；若适用元年约法，则诸事皆受国会的裁制，于大权独揽的计划上大有妨碍，所以于黎氏的总统地位由代理变为继任，虽然不反对，而于恢复元年的约法，大不愿意。南方在倒袁的进行中，已认定恢复国会为切要，军务院第一号的布告即有“此次兴师，其大义在拥护国法”的话，第二号布告更明白地说：“……夫法也者，国家所恃以相维于不敝也。……我国民所为决志歼身以致讨于袁世凯者，凡以一二年来之举措，皆戕贼国民之法律观念，而斫丧国家之元气。故此次之真精神，一言蔽之曰，拥护国法而已，国会既为约法上最重要的机关，且为一切法律所从出，若不速图规复，则庶政将安所丽。为此通告各省国会议员诸君，迅速筹备集会程序及地点，俾一切问题得以解决。……”（此布告为梁启超所草，见《盾鼻集》）所以现在新旧约法的争议，实际上还含有一个国会恢复的问题。但是南方恢复国会的主张，也不过适应当时情势，若就理论上说，也有很难解释的疑问：因为被袁氏所解散的国会，从民国二年四月八日开幕起到民国五年四月八日，已满三年法定期限，众议院的议员应当解职；纵令恢复旧法统，也只应适用旧国会选举法，从新改选；以国会代表民意的原则而论，民意不是经久不变动的，也应该以依旧法改选为合理；但改选须要很久的时期，而此时民党的势力所及还不过西南数省，改选必为北洋军阀势力所操纵，所以坚持恢复旧议员资格之说。概括言之，北方的拥戴黎氏，是为政治上的方便；南方的拥护旧国会，也是为政治上的方便；新旧约法的争议表面上是护法，实际上还是政治上的势力问题。
从六月七日到六月廿五日，约二十日间，两方面因此问题函电纷驰，莫衷一是。独立各省的首领，对于大局的解决各有单独的意见发表，大略相同，（惟蔡锷对国会问题主张照元年参议院之例，每省由旧国会议员中推五人以上十人以下，集合开会，代行国会职权，不坚持完全恢复旧国会。）最后由军务院岑副抚军长通电声明，以唐抚军长继尧蒸电所开四条为南军一致的主张，代表独立各省最后议决之案。唐氏蒸电所开四条如下：
一、请黎大总统即日宣言国家根本法，当以国会解散以前所公布者为准。
二、请召集以前参众院两院议员，速在天津开国会，按法补选副总统，及要求同意任命国务员，组织正式国务院。
三、请撤退抵御护国军所派遣之北军。
四、请下令召集军事特别会议，由各省都督或将军、各派代表在沪开会，议决一切善后军事问题。
又附件：军务院当俟国会同意组织之国务院成立后始撤销。
黎总统对于前面的主张，当然没有不赞成的。段派则持不能以命令变更法律之说，于二十二日通电，大略谓：三年修改之约法行之已久，今一旦以总统命令宣告废止，复用元年约法，在政府初无成见，恐启后来政府以命令变更法律之渐。经唐绍仪、梁启超、伍廷芳等联名驳复，对于以命令变更法律一点，多方解释，大约谓三年之约法并不成为法律，征诸当前事实更无可疑宣告废止，无变更法律之可言。（其电语中有谓：“如此次我大总统依法继任，政府对内、对外迭经声明所依何法？非根据元年约法规定程序所衍生之大总统选举法耶？使三年约法而为法也，一法不容两存，则被该法所废止之大总统选举法定当非法，云何能依？果尔则何不于六月九日开所谓石室金匮以别求元首？夫我大总统正位，而国内外共仰为合法者，无他焉，以三年约法之不成为法也。又如我公今所长之机关为国务院，国务院者，元年约法上之机关，三年约法所未尝有也。三年约法若为法，元年约法定非法，公所长之院何由成立，今发布院令而中外共许为合法者，无他焉，以三年约法之不成为法也。揆诸法理如彼，征诸事实如此，则三年约法之非法，确成铁案。……”）但是段氏仍旧托辞抵难，到二十五日便有李鼎新宣布海军独立的事情发生。
海军独立的运动，本起于云南首义以前。肇和军舰举事失败以后，中华革命党人对于海军的运动并未停止，不过因刘冠雄的严密防制，未易得手。袁将死时，运动已就成熟，暗中推戴李鼎新为首领，李与军务院驻沪代表唐绍仪、钮永建等已接洽就绪，将发而袁死，便中止发动了。及约法问题争执不决，李鼎新便以海军总司令名义与第一舰队司令林葆怿、练习舰队司令曾兆麟等，集合各巨舰于吴淞口外，发表独立的宣言，谓：“……黎大总统虽已就职，北京政府仍根据袁氏擅改之约法，以遗令宣布，又岂能取信天下餍服人心？今率海军将士于六月二十五日加入护国军，以拥保今大总统，保障共和为目的，非俟恪遵元年约法，国会开会，正式内阁成立，北京海军部之命令概不承受……”冯国璋以淞沪为自己所辖的境地，恐怕海军于己不利，因电促段氏，速求根本解决。段氏至此，也知道非屈服南方不可了，于是到六月二十九日，便有大总统的申令如下：
共和国体，首重民意；民意所寄，厥惟宪法；宪法之成，专待国会。我中华民国国会，自三年一月十日停止以后，时越两载，迄未召复，以致开国五年，宪法未定，大本不立，庶政无由进行；亟应召集国会，速定宪法，以协民志而固国本。宪法未定以前，仍遵行中华民国元年三月十一日公布之《临时约法》，至宪法成立为止；其二年十月五日宣布之《大总统选举法》，系宪法之一部，应仍有效。
又令：
兹依《临时约法》第五十三条，续行召集国会，定于本年八月一日起，继续开会。
于是黎氏的总统地位确为继任，不是代理了，旧国会也复活了，新旧约法的争议算已解决，附带的便只有正式国务院的组织一个问题。同日，又以总统策令重新任命段祺瑞为国务总理。三十日，发布正式国务员的任命如次：
外交 唐绍仪
内务 许世英
财政 陈锦涛
司法 张耀曾
教育 孙洪伊
农商 张国淦
交通 汪大燮
海军 程璧光
陆军 段祺瑞兼任
这种组织，在段氏算是表示容纳民党的人才了，但是南方极不满意，唐绍仪、孙洪伊、张耀曾都力辞不就，汪大燮、张国淦因为舆论不欢迎，也自己请辞。后来又改许世英长交通，孙洪伊长内务，范源濂长教育，谷钟秀长农商。唐绍仪则因北洋军阀暗中反对，始终未就，外交一席初由陈锦涛兼署，后改任伍廷芳。到国会开会后，都经同意通过。
军务院的宣告撤销在七月十四日。南方各首领的原意本要等到正式国务员由国会同意后，才把军务院撤销的；若此则须等到八月一日国会开会以后。因为梁启超急于要和段祺瑞接近，在沪电促各抚军不必一定固持原议；他恐怕驻在军务院中的人士作梗，便运动唐继尧以抚军长的资格，由滇通电撤销，电尾虽由全体抚军署名，实则抚军中有事前未备知的。不过各抚军也知道此时的军务院已无存在的必要，所以也并不否认，但是心中不满于梁启超的，因此奉梁以阴谋家之号；梁派的进步党系与段派北洋军阀再行结合，与旧国民党系再行反目，便于此时见端了。
二 国会恢复后的党派形势与政潮
军务院撤销，国会于八月一日开会于北京，各国务员也一一通过于国会，算是第二次的南北统一完成。但是统一的期间不到一年，国会即被第二次解散。在统一的短时期内，政潮的起伏比前此更来得激烈。先就各党派的形势举其梗概，再就政潮发生的各问题以次递述：
一、党派形势 在倒袁期内，旧国民、进步两系的人物都站在一条战线上；袁氏一死，便到了梁启超所谓“神奸既伏，人欲横流，而进于演水帘洞、演恶虎村”的时期了。梁启超、汤化龙一派的进步党人，一面力谋与段祺瑞合作，一面却大倡不党主义，并且在权位的分配上表示不与人争，所以在段祺瑞新组织的内阁中，该系人物仅一范源濂（孙洪伊虽为旧进步党人，现已转为急进派，与该党脱离）。但国会一开，倡不党主义的进步党人首先分组两个团体：一个宪法讨论会（以汤化龙、刘崇佑等为首领人物）；一个宪法研究会（以梁启超、林长民等为首领人物）。“讨论”与“研究”，不知到底有什么区别，为什么原来是一个团体的人现在却要分组两个团体，难道这就是不党主义么？后来因为他方的旧国民党人复合，有凌驾一切之势，汤、梁等自己也觉得分立太无意义，又结合起来，不“讨论”，专“研究”了。于是从前的“进步党”，现在变为“研究系”，这便是“研究系”名词的由来。
在旧国民党的一方面，中华革命党派原来是革命的秘密团体，与普通政党不同，所以不便将名义标举出来；所谓欧事研究会的温和派，有想拥戴岑春煊为首领的，但是不易得多数人的赞同，并且这个名义也不适用，因此连名义也渐就消灭了。但在国会中战斗，非有一种结合不可，于是由张继以旧国民党领袖的资格，暗中纠合往日同志，初仅标一“张寓”，后因对方揭出“讨论”、“研究”等的旗帜来，也便挂出一块招牌，名曰“宪政商榷会”。旧国民党的急进、温和两派，形式上复合为一，不过精神上的结合比从前更薄弱了，内中约分三系：甲、“客庐”系，以张继、王正廷、吴景濂、谷钟秀、张耀曾、彭允彝、欧阳振声等为主要人物（内中复有张继、吴景濂派，王正廷派，张耀曾、谷钟秀派的小区别）；乙、“丙辰俱乐部”系，以林森、居正、田桐等为主要人物（可代表中华革命党派）；丙、“鞱园”系，以旧进步党人的孙洪伊、丁世峄、温世霖等为主要人物。内容如是复杂，所以它的议员人数虽多，战斗的阵容和精神反不及对方的研究系。研究系一经成立，便能长时间保持其形势，宪法商榷会后来复由三系裂为四派：谷钟秀、张耀曾等脱离“客庐”系而组织“政学会”为一派；商榷会改为“益友社”为一派；“丙辰俱乐部”与“鞱园”合组“民友”为一派；王正廷、褚辅成等又由“益友社”中分出，组织“政余俱乐部”为一派。请为略图如下：
国会恢复后政党变化略图
除了上述的党派以外，还有许多小游离团体，名目繁多，或附于研究系，或附于商榷会系，或为段祺瑞的御用品，游离无定也不十分重要，此处无容列举。
上面所说的，都是国会内的党派分野；至于在国会以外，民国元二年间的重要政党大都在各省设有支部，现在则无论何党，大都没有在各省设有支部的（惟中华革命党尚有支部存在海外），这是与民国初年的政党一个大差别。但是他们对于各省的地盘并不是不注意了，不过他们现在所注意的全集在督军、省长身上（在七月六日，已由中央命令将各省督理军务长官一律改称督军，巡按使一律改称省长，重新任命）。所以，督军、省长的分配，成为当时最重要的问题。帝制战争的结果，除了滇、黔、粤、桂四省以外，只有川、湘两省脱去了北洋系的宰制。（浙江本已脱去北洋系的势力，但至六年一月因内部发生变故，吕公望站不稳，段氏乘间任用杨善德督浙，浙省遂入北洋系。）段祺瑞七月初重新任命各省督军、省长，对于川、湘、粤、桂等省想用一种牵制离间手段，使他们自相猜忌，以便乘间宰制。（命陈宦督湘，陈未到任以前，由陆荣廷署任；命陆荣廷督粤，陆未到任以前，由龙济光暂署；命陈炳焜督桂，以罗佩金为桂省长。都是他的牵制政策，然皆未能成为事实。对于川省，初以蔡锷为督军兼省长，蔡因病辞职后，以罗佩金署川督，戴戡为会办军务，已有酿成连鸡之势，加以刘存厚对于客军的嫉视，段氏一面令罗督裁抑川军，一方面又挑拨刘存厚以抗罗，于是川乱遂成。对于湘省，因陈宦督湘，以事未能实现，乃命吴光新率兵驻岳州以威胁之。后复乘川乱令吴光新入川。综计段氏对于西南各省始终不出挑拨、抑制政策。）但除于川省的离间政策发生一种效果外（离间虽发生效果，终未落入北洋之手），余均未入北洋系的圈套。不过西南六省虽未落入北洋系的圈套，形势却很散漫；大概各督各图自己的好处，对于国会中的党派分野，也只以利害的同异为左右袒的标准。倒是在北洋系范围以内的各省，发生了一种团体的结合。这种结合最初发动于张勋，由倪嗣冲助成，段祺瑞的亲信人徐树铮暗中利用之。当南京会议解决后，张勋派人邀请北方各省与会的代表集会于徐州；六月九日，在徐州开会，张勋主席，提出会议纲要十项，其最注意的：（一）绝对抵制迭次倡乱之一般暴烈分子参与政权；（二）嗣后中央设有弊政足为民害者，务当合力电争，以尽忠告之义；（三）固结团体，遇事筹商，对于国家前途，务取同一态度（其他各项不备记）。各代表大都赞同，并主张设一固定的联合机关，公推一资望隆重之人为领袖。这便是所谓徐州会议的发端。国会开会后，段派人士徐树铮等，暗中与倪嗣冲及张勋代表万绳栻等秘密往还磋商，愿奉张勋为首领，令各省区复派代表集会于徐州。到九月二一日，便有所谓“省区联合会”出现。加入此会的，初为九省，后增至十三省（安徽、江苏、江西、湖北、河南、山东、直隶、甘肃、奉天、吉林、黑龙江、福建，并粤省琼崖的龙济光，故有称广东亦在内者），并制定联合会章程十二条：子、本团体以联络国防，巩固势力，拥护中央为宗旨。丑、本团体为防止暴乱分子私揽政权而设，国会开幕后如有藉故扰乱与各省区为难者，本团体得开会集议，为一致之行动，联合公讨之。寅、本团体为维护国家安宁起见，如不得已用兵时，关于联合区域作战事宜，得公推领袖一人总指挥之。卯、本团体对于所公推之领袖，认为盟主，凡事经公决后，即由领袖通告遵行。辰、本团体公推张上将军为领袖，遇有重要事体发生，应行主持争执。不及往返电商者，径由张上将军代为列名，但事后应将原电事由电告。巳、略。午、本团体联合以后，各方面如为妨害国家统一之行为，及对于政府有非理之要求，为公论所不容者，本团体即以公敌视之。未、本团体以外各省区，如有反抗中央、破坏大局者，本团体即辅助中央制服之。申至亥均略。这种省区联合会的组织，可算是北洋军阀图势力保存的自觉；因为袁氏死了，他们自己知道失去了统一的头脑，形势日趋散漫，非有一种团体的结合，不足以抵抗民党的新势力，不过他们的团体也只有一种形式，精神上也是同床异梦的；（倪嗣冲一派是借此拥护段祺瑞，张勋是借此作复辟的基础，冯国璋[他也有代表在会]是借此谋总统的地位。）但是对于国会，却有一种威吓的势力。
上面所说的，是在国会以外，各省武力派的形势。至于总统府和国务院，也有可注意的几点：（一）国务院是混合的，含有研究系（范源濂）和宪政商榷会的左右两系（左为孙洪伊，右为谷钟秀、张耀曾），而徐树铮以一国务院秘书长的地位，替段氏高张北洋军阀之焰；（二）总统府以丁世峄为秘书长，不满于段、徐的跋扈，常与段、徐立于对抗的地位，因此总统府倾于国会中的“商榷会”系。这是府院方面的派别形势。
在上面所述各方的党派形势中，产生宪法问题的争议、府院的争议、督军的示威，到对德绝交案发生时，便掀起北洋军阀威压国会的大波澜来。
二、政潮的演进 此次大政潮的掀起，当时颇有责备民党操之过激的；其实首先向民党挑战的还是北洋军阀。段内阁的外交总长唐绍仪，起初并非绝对不肯就职，唐氏由沪北上时，北洋军人便通电反对（由张勋出名）；唐氏抵津，复假直隶绅民的名义，散发诋毁唐氏的传单。唐因此愤而辞职。这是北洋军阀向民党宣战的第一声。段阁成立后，内务总长孙洪伊在第一次阁议中，便和国务员秘书长徐树铮发生牴牾。（秘书长在内阁会议本无发言权，徐树铮竟在阁议时，对于广东李烈钧与龙济光之战争，主张电令闽、粤、湘、赣四省会剿李烈钧，孙洪伊主张去电和解，阁议皆以和解为宜，亦并未制止徐之发言。徐氏竟将会剿李氏电擅行发出，及四省覆电到院，孙因面斥徐之荒唐，徐犹强执，因此恨孙刺骨，是为孙、徐交恶之始。）段氏的专擅行为和后来所谓府院的恶感，都是由徐树铮的跋扈骄恣所酿成。孙氏站在内务总长的地位，对于各省长位置的变动当然有权；省长的配置与各党派势力的伸张，有密切关系；而徐树铮往往倚仗段氏总理的地位，专擅无忌，孙氏当然不肯放让，因此孙、徐之间势成水火，到十一月二十日，竟以总统命令将孙氏免职。（孙曾免去内务部司长祝书元等之职，祝等控孙违法，孙之免职与“免祝案”有关。）这是北洋军阀向民党挑战的第二炮。在国会里面，研究系主张拥段，可算是段氏的羽党，商榷会的右翼因为谷钟秀、张耀曾两总长的关系，也倾于维持段阁；左翼则以北洋军阀跋扈太甚，主张倒段；这是两派对于内阁的态度。关于宪法问题，两派有几个重要争点：甲、研究系主张修改草案上的两院制而采用一院制（万一必采两院制，对于上院的组织须变更）；商榷会的大多数则坚决维持草案上的两院制。乙、研究系主张省制须以普通法律定之，万不可参入宪法中，并且反对省长民选；商榷会则主张非在宪法上把省制大纲规定不可，并且主张省长民选。（其他关于国会解散、国务员信任等问题，亦有不同的主张，但不如上二事之重要。）国会开会后，从九月十五日起开始审议党草，因为省制入宪的问题，发生有名的斗殴案。事后研究系通电各省督军攻击敌党议员，（对方因研究系通电督军，亦通电全国以相抗。）因此启督军团干宪之端。到二一日，北京便发现所谓“宪法促成会”（由北洋军阀暗中主持而成）；这种促成会发现，便是北洋军阀向国会下警告的。总统府和国务院，也渐渐发生了暗潮；其原因也是段氏过信徐树铮，以国务总理负责为口实，事事不令总统府与闻其实，但令盖印画诺。原来丁世峄所以入为府秘书长，就是因为黎总统人太忠厚，恐其为北洋派所挟制，想以秘书长的地位辅黎之不足；看到徐树铮的跋扈行为，委实不能忍耐，因此遇事也就不肯随便画诺。（丁世峄后来辞秘书长职，发表辞职书，有云：“国务会议以前无议事日程，会议以后无报告，发一令总统不知其用意，任一官总统不知其来历……严家炽未经阁议[财政总长亦声明未与闻]，而必以立时盖印为满意……国务总理，恒匝旬不一晤总统，惟见有秘书长传达于其间，有所询则以事经阁议，内阁负责为对抗。大总统无见无闻，日以坐待用印为尽职。……曹汝霖使日事，一月以前，日外务省早经奏明日皇，而我大总统至时尚未尽知其事。内阁与章公使来往十余电报未一呈阅……”观此可见段、徐之专擅。他们所以如此专擅，就是误解责任内阁，以为责任内阁制之元首本是偶像，不知元首虽不积极负责任，对于重要国务亦有相当的权能也。）到十二月后旬，便有所谓二十二省军民长官忠告总统、总理、国会的联电（电由冯国璋领衔），电中大略说：总统宜信任总理，兼持大政，国会宜早定宪法，勿干涉行政。这个联电，便是督军团威吓总统和国会的先声。
上面所述，都是五年秋冬间的情形，已有“山雨欲来风满楼”之势。内阁自孙洪伊免职后，政府初提任可澄，继提张国淦（都是从前附于进步党的官僚），皆被国会否决；于六年一月一日，乃任命范源濂兼署。（因各派皆欲取得，争持不相下，故以兼署了事。）一月五日，梁启超抵京，（梁由沪赴京，历访冯国璋、张勋，有所接洽。）外间喧传梁氏到京后，政局将有大变动，国会或竟解散，其实都是反对党神经过敏的揣测。平心而论，梁氏此时虽很与段氏接近，还是站有尽力调和的地位，不过他对于宪法主张上院的组织宜变更，省制不入宪；还有一点招忌的地方，就是他常常宣言不入政途，将从事教育事业，却常常和段氏等以声气相呼应，好像要作段政府的后台老板一样，所以反对党处处以疑忌的眼光对之。（梁氏招反对党的嫉视由军务院撤销问题起，前节已言之。）但是他并不能转移段派军阀的行动。一月九日，张勋、倪嗣冲、靳云鹏、徐树铮等又在徐州开省区联合会，谋对付总统、国会了。（冯国璋在南京开寿筵，各省因派代表祝寿，张勋等乘机邀往徐州开联合会。）到二月初旬，对德潜艇战策的抗议事件发生，（德国宣布于二月一日起以潜艇封锁海上，美德绝交，中国接到美国的通牒，亦于二月九日提出抗议。）便促起国内的大风潮来。
对德提出抗议在二月九日，正式宣告绝交在三月十四日；到五月七日，始将对德宣战案提出于国会；十日，便有公民团包围众议院、殴辱议员的事件。由二月初到五月中的长时间，对德外交问题算是政治上最重要的问题。同此时间内，在国会里面还有一个重要问题，就是宪法会议的二读会。（宪法二读会于一月二十六日开始至国会二次解散时尚未终了。）在宪法二读会中，研究系的主张大部分皆失败，因此痛恨已极。关于对德宣战问题，情形极复杂：由抗议到绝交的期间内，第一，黎总统、冯副总统（冯国璋于五年十月当选为副总统）及大部分的督军皆反对加入协约国（冯于二月十二日、十七日两次电政府持反对态度，各督军亦持反对态度），国务员中也有怀疑的；第二，在野名流孙中山、唐绍仪及各商民团体，也皆反对加入（中山于三月八日电政府反对，唐绍仪于三月十日电政府反对），惟梁启超则极端鼓吹加入；第三，在国会中，研究系皆从其领袖梁氏之主张，旧国民党系（即商榷会系）的丙辰俱乐部派极端反对（马君武在三月八日并提出质问书谓：梁启超干涉外交，陷中国于危险地位，请政府注意），益友社派（以张继为中坚）及政学会派则皆赞成。但在此时，赞成、反对的两方面都是在国家的利害上打算，并非牵于平时的党见，所以在三月十日国务员全体出席两院，报告外交方针，众议院即日投票表决通过（赞成者三三一票，反对者八二票），参议院亦于次日投票通过（赞成者一五八票，反对者七二票）。十日，德国驻京公使送到德政府的答复者，十四日，便正式宣布绝交。在未宣布绝交以前，段总理和黎总统发生一次大冲突：三月三日，段总理与各国务员同往总统府，提出一件训令驻日公使章宗祥的电稿，要求总统签印拍发，电中的大意是要他转告日本政府，“中国政府已决定对德绝交，所有中国之希望条件：一、庚子赔款，德奥方面永远撤销，协约方面缓还十年；二、现行进口税，实抽百分之五，改正货价后，实抽七分五，裁厘后抽十二分五；三、解除《辛丑条约》中国于天津周围二十里内不得驻兵，并解除各国驻兵使馆及京津铁路之约束：凡此三端，以深信日本政府对于中国友好之诚意，请求援助”云云，黎总统因为问题重大，此时尚未取得国会同意，不宜便向外国发表，所以反对将此电发出。段氏便愤然地说：“总统既以内阁所为为不合，无妨另简贤能。”午后，即辞职往天津。所谓府院的冲突至此便大爆发。后经冯国璋（冯于前月入京）往津调解，附以总统不干涉对德外交并驱逐府秘书长的条件，段氏方再返京任职（致章公使电于段返京后总统照发）。但是黎、段间的感情上，已留着一条很深的裂痕。
对德外交的大方针既已通过国会，宣布绝交后应当不致发生大问题了。但是一部分持反对态度的人仍旧反对，在野名流赞成和反对的两派仍旧不一致。参议院议员章士钊因主张增设不管部的国务员，将在野各派的领袖一体罗致，既可调和各派的感情，又可统一对外的意见；但是不为当局所采纳，仅在国务院组织一个国际政务评议会，由总理聘请各派人士为评议员，而各派所谓第一流领袖仍不在内。梁启超于三月二十六日致函评议会，主张速向德奥宣战，地方各团体对于梁函多加反驳；冯国璋回到南京后于四月八日致电政府，仍旧反对参战（冯谓前在京赞成绝交，实为调和府院意见，对德奥宣战则不赞同）。国际政务评议会意见也不一致；在朝在野的要人，始终主张参战的，可说只有段总理和梁氏二人为最坚决。梁是想学意大利的加富尔加入克里米亚战役，藉以增高在国际上的地位；段则早与日本军阀秘密勾结（由张宗祥、陆宗舆等作引线），已落入日本人的圈套里去了，他一方面未尝不想倚赖日本的赞助，改善国际地位（这是与虎谋皮），一方面还是想取得日本的金钱和军械，坚固北洋派的实力，以制服国内的反对党。梁氏固不明白段氏的真意思，就是段派的督军也多有不知道段氏的秘密，所以对于参战也有怀疑的。段因决计召集各省督军来京开军事会议，一面统一督军团体的意见，一面可以威压国会。到四月二十五日，各督军在京开会了，到会的督军七人、督统二人、省长二人、代表十六人（非北洋系的督军大抵皆只派代表），段自为主席；段氏将参战的秘密预先告知他的徒党，结果皆赞成参战表决签名。五月三日，督军团公宴议员，替段氏疏通参战案；七日，参战案提出于国会；八日，众议院开秘密会，国务员全体出席，报告参战案，表决交全体委员会审查。假使北洋军阀不用过激手段，参战案当然可以平安通过，因为国会里面对于参战案持反对态度的本只有极左翼的丙辰俱乐部一派，研究系自然赞成，政学会派和益友社派也是赞成的（政学会由谷、张主持，益友社由张继主持）。但是那些军阀的要人生恐目的不能达到，要祖述民国二年选举总统的惯技，用威迫国会的手段；到十日众议院开会时，忽有所谓公民请愿团、五族请愿团、北京市民主战请愿团、军政商界请愿团，共约三千余人，由陆军部人员指挥（傅良佐、靳云鹏到场指挥，为当时人所目见），包围众议院殴辱议员多人，并声言必俟参战案通过才解散。众议院因此愤激，停止会议。国务员谷钟秀、张耀曾、程璧光、伍廷芳等相率提出辞职呈文（陈锦涛早受交通系陷害去职，许世英也因事免职了），范源濂后来也提出辞呈；于是内阁只剩了段氏一人。段氏自己也知道弄巧成拙，不能收拾，于十二日拟具辞职书，将要提出，忽被左右阻止，决计与国会硬抗，再三咨催国会速议宣战案，对于围扰国会的责任问题，置诸若有若无之间。国会的极左翼本不满于段氏，自此风潮发生，除了研究系一派以外，大多数皆主张倒段。到十八日，北洋系与日本军阀勾结的秘密，又被北京英文《京报》发露；（是日，英文《京报》载，段氏由陆宗舆、曹汝霖议借日款一万万元，由日人代行整理三兵工厂，并请日本军官练兵，日田中参谋来华，与此事有关[田氏时已到华]。该报主笔为陈友仁；次日，因此新闻，陈友仁被段政府捕去。）国会大多数更不信任段氏了；十九日，众议院开会议决：现内阁仅余段总理一人，不能行责任内阁之实，本院对于此种重大外交案件，应候内阁改组后再议（意思就是参战案是可以通过的，但段非去职不可）。督军团知道国会无可挽回，决意破毁国会；但此次事件咎不在国会，无可措辞。研究系因为关于宪法的主张失败，积愤既深，看此形势，段氏又难于维持，也决计利用督军团来改造国会；因煽动督军团，假宪法草案议决的条文不适国情为口实，呈请政府解散国会。黎总统招孟恩远、王占元入府，告以约法上总统无解散国会之权，解决时局的办法惟有请段总理辞职。督军团知道黎总统已站在国会的方面，相率出京，往天津、徐州等处会议去了。到五月二十三日，黎总统以国务员伍廷芳副署的命令，免去段祺瑞国务总理之职，即以伍氏代理国务总理。随即督军团宣告反叛，国会第二次解散，张勋便演出复辟的滑稽剧来。
三 国会第二次解散、张勋复辟与段祺瑞的再起
复辟的滑稽剧，虽然是由对德宣战案引导出来的，但是它的伏线甚远。在袁氏称帝前，由宋育仁、劳乃宣等发动一次失败后，到帝制战争正烈时，康有为又跃跃欲动了。护国军在云南发动后，对于袁氏，全国一致反对，康有为也反对。（康氏曾发表两通致袁氏的书，备极讥讽。）但康氏一面反对袁氏称帝，一面却主张复辟。梁启超将往广西时，使人告知康氏，康氏便有所表示。梁启超《从军日记》云：“两月来，南海以吾凡百专擅，蓄怒既久，今此举（往广西赞助陆荣廷独立之举）而不以告，他日责备，何以堪者？实则吾之专擅，良非得已，事事禀承南海，靡特吾精神上常感不断之痛苦，抑凡今之与我共事者，将皆舍我去矣。难言之隐莫此为甚。虽然，吾终不欲更开罪于长者……使觉顿往谒将意。南海嘉许，固在意中，然有意外者，则正色大声疾呼以主张其平昔之复辟论也。且谓吾辈若不相从，后此恐成敌国。其言甚长而厉，觉顿咋舌，唯唯而已。此等不祥之言本无价值，然正恐有利用之者，劳他日一番收拾也。”袁氏撤销帝制后，康竟公然揭举复辟的主张，发表一篇论说，题为《为国家筹安定策者》。梁启超在广西得到这种消息，也便发表一篇《辟复辟论》教训他的老师。（论文中有“吾既惊其颜之厚，而转不测其居心之何等”，意思是说他于筹安会发生时，不敢出来为故君请命，等到护国军把帝制打倒了，却想来收渔人之利。）这是康梁两师徒以笔锋相抗的开始。梁氏又恐他的笔锋不足以制服他的老师，再由滇、黔、粤、桂四督出名，发出一道反对复辟的通电说：“国体不许变更，乃国民一致之决心，岂有不许袁贼独许他人之理。……如有再为复辟之说者，继尧等即视为蔑弃约法之公敌，罪状与袁贼同，讨之与袁贼等。”此电出后，复辟论才销声匿迹了。张勋此时想必早与康氏通声气，不过因为袁氏疑忌他、防备他，所以他不敢有何举动。及到冯国璋发起南京会议，他便想利用这个机会以见好袁氏，取得袁氏的信用，暗中布置复辟的基础。不幸袁氏死了，南京会议消灭了，他便勾诱南京会议的代表往徐州去，作成前节所述的省区联合会，表面是巩固北洋团体，实际只是造成复辟的根基。所以张勋复辟的伏线，实在来得很远，埋伏得很久了，只等机会一到就要爆发的。段祺瑞免职，机会便到了。
段祺瑞于免职的那天，发出一道含有教唆意味的通电说：“本日总统府秘书传出大总统命令，国务总理兼陆军总长段祺瑞免去本职，外交总长伍廷芳着暂行代理国务总理，此令；又令陆军次长张士钰代理部务，此令；又特派王士珍为京津一带警备司令，江朝宗、陈光远为副司令，此令等因：查共和各国责任内阁制，非经总理副署，不能发生效力；上各件，未经祺瑞副署，将来地方、国家因此发生何等影响，祺瑞概不负责。特此布告。国务总理段祺瑞漾印。”这个电报，无异于教导督军团起兵反抗。黎总统于免段后，提出李经羲任国务总理，两院通过（二十五日提出，二十六日通过），并拟任王士珍任陆军总长，王并通电允接受。（王在参陆办公处，劝导各现役军官，谓“北洋系”三字非美名，宜忘派别，卫国家。）到二十九日，倪嗣冲首先通电宣告脱离中央关系；相继宣告独立的有奉督张作霖、鲁督张怀芝、闽督李厚基、豫督赵倜、浙督杨善德、陕督陈树藩、直督曹锟，共计八省。但是张勋（时为皖督，倪嗣冲时为皖省长）却没有宣告独立的通电，而用十三省省区联合会的名义，电请黎总统退职，这是他举动不同的处所。还有长江流域的三督冯国璋、李纯、王占元，也不曾和他们共同行动。黎总统此次为何敢于下令免段，大概有下面几种原因：一、他以为段派的督军未必敢公然作乱；二、直、皖两系的名称此刻虽然尚未成立，但是直系的军官已有与段氏不合作的暗示，（孙洪伊为直隶人，孙在京时常与直籍军官以同乡感情相款洽，暗中即有联直制皖的意味，所以直皖分派的根基即伏于此，但尚未显明耳。）以为段派督军纵敢作乱，直隶派的军人必能牵制之；三、王士珍是北洋派的前辈，与段祺瑞资格相等，纵然直隶派的军人不能制伏段派，王士珍必能指挥之。谁知王士珍竟没有一点力量，直派的督军除了长江三督不曾加入独立外，曹锟也公然宣告独立了。倪嗣冲于宣告独立后，便在蚌埠扣留车辆（倪以省长驻蚌，张勋则驻徐州），与奉、鲁、豫有共同进兵北京之势。他们称兵的理由，就是：总统听信群小，排斥正士，暴民盘据国会，勾通府中，以夺取政权，须以兵力驱逐之。黎总统电请徐世昌从中调和，徐谓国会若不解散，调和无从着手；黎又电请梁启超来京调处，梁以“退处海滨，与世暂绝”答复之；汤化龙则辞去众议院议长之职，研究系的议员都相率不出席，使国会开不成会，并有许多提出辞职书的；李经羲的总理虽经国会通过，被督军团阻止，不敢就任；黎总统至此，完全没有办法。到六月二日，李盛铎由徐到京，向黎传达张勋的话，说：“总统若令我入京，愿任调停。”黎氏固知道张勋不是段派的真正同志，他又是省区联合会的领袖，他果肯出来调停必能有效，于是想倚张以自保，即令李盛铎赴徐往迎。此时段派的军人群集于天津，想在天津组织政府，举徐世昌为大元帅，并与研究系的要人联络，要他们加入。徐世昌不赞成，并且外国人也有不许他们在天津设立机关的表示，因此他们内部颇有龃龉。值张勋率兵由徐入京经过天津的时候，他们便利用张勋作刽子手，怂恿他入京开刀。张氏虽然主张解散国会，但还有一个重要的条件，就是要复辟；段派表示允可。（张勋微电有云：“芝老虽面未表示，亦未拒绝，勋到京后，复派代表来商，芝老仍谓解散国会推倒总统后，复辟一事自可商量。”）张氏仍逗留天津不即进京，不过他的军队已陆续到了北京了，因电令黎总统从速解散国会，否则不负调停之责。黎氏起初坚不肯从，因为以解散国会向黎氏建议的，四面包围，黎氏便不能自主了。但是解散命令却没有人肯副署，伍廷芳固然未肯，新任的总理李经羲也不肯（李氏一面想作总理，促黎速下解散国会令，一面却以尚未就总理之职为理由，拒绝副署）；张勋在津大发威风，说：“这种命令，要副署何用，只管从速发布。”到六月十三日，竟用步军统领江朝宗代理国务总理的名义副署，发布国会解散令。这是国会第二次解散的经过。次日，张勋偕李经羲到京；到二十八日，康有为也剃去胡须，秘密到了北京，住在张勋的私宅里，于是复辟的活剧要开幕了。
张勋于六月十四日到北京，七月一日才宣告复辟，因为布置也要些时间，所以有此半个月的犹豫时期。在此半月内，李经羲作了一番总理的好梦，国会解散后，各叛督果然相继取消独立，并且有向中央谢兵谏之罪的。李经羲以为可以安然作国务总理了。但是各叛督因为李氏从前不肯副署解散国会的命令，多通电反对李氏组阁；李氏倚靠张勋的势力，以为有了辫帅保护，反对也不大要紧；到二十四日，正式就国务总理之职，并要求王士珍任陆军总长。张勋对于李氏组阁的问题也不干涉，一面添招新军，一面进谒清废帝，和清室遗老秘密协商。随派梁鼎芬、王士珍、江朝宗等向黎元洪说明复辟的必要，请其奉还大政。黎元洪此时才知张辫帅调停的用意，虽然拒绝其请，但已引虎入室，不能抵抗了。到七月一日，张氏便假冯国璋、陆荣廷等的名义，奏请准许黎元洪奉还大政，拥溥仪而出，宣告复辟。同日颁下许多上谕，改七月一日为宣统九年五月十三日，封黎元洪为一等公爵，任命冯国璋为两江总督、南洋大臣，张勋为直隶总督兼北洋大臣，陆荣廷为两广总督，各省督军皆改为巡抚，位置大概仍旧，徐世昌、王士珍也有任用（徐为弼德院院长，王为参谋部大臣），独有段祺瑞全无位置。康有为虽想作张勋的后台老板，他的意见，张勋竟不能容纳，白白他作了许多的古文诏旨，一篇也没有采用；（康氏所拟的诏旨，有《复辟登极诏》、《开国民大会以议宪法诏》、《召集国会诏》、《保护各教诏》、《免拜跪诏》、《免避讳诏》、《合新旧诏》、《亲贵不许干政诏》。其第一篇登极诏首先辩明满族也是黄帝的后裔，意在融和种族情感，其他各诏都是发挥他维新的意旨，但是一篇皆未采用，直到复辟失败后逃匿外国公使馆，日本公使求他的墨宝，他便用楷书把他所拟的诏稿写了，送给日本公使，后由时报馆记者探知抄出，登在《时报》上。）他要免拜跪礼，张勋是喜欢磕响头的，就此一点，便不相容，只得叫苦连天；不到几日，便宣言要剃度出家去了。黎元洪乘间逃入日本公使馆，秘派丁槐南下，将大小印信送交副总统冯国璋，谋匡复。各省督军及各要人得到复辟的消息，一律通电声罪致讨，竟没有一个人援助张勋。北洋派的军队，因为皆在北京附近，所以易于进攻；张绍曾、冯玉祥、曹锟、李长泰等首先发动；段祺瑞自任讨逆军总司令，于七月五日亲往马厂誓师，设总司令部于天津。得冯玉祥、李长泰等的奋战，于十二日进逼北京，张勋逃往荷兰公使馆，以外的主要人物一律逃匿，段祺瑞于十四日到北京。综计复辟的时间，还不满半个月，就宣告闭幕了。
张勋所有的辫子军队，大约不过两万人内外，还有一大部分留在徐州（复辟战争中哗变溃散），为何敢于行此大事？可见他原先与段派军阀早有默契。谁知是一场大骗局：黎元洪受直籍军人的骗而免段氏（替冯国璋造成取得总统位置的机会）；张勋受段派军人的骗而实行复辟（替段氏造成恢复政权的机会）。张氏的受骗，和黎氏的受骗是一样的，所以张氏当段派声罪致讨时，通电反驳他们，说：“……勋知国情，只宜君主，即公等卓见，亦早诋共和。兹方拥戴冲人，辄即反对复辟，或实行攻战，或电文诮骂。……若谓拥护共和，何以必摧残国会……如以王公之位，未获宠封……故不甘于为丛驱爵，而为逐鹿中原，则并不为大局绸缪，纯为利权起见，徒说伸张大义，岂为好汉英雄。……若必激浪扬沙，翻云覆雨，深恐九州鼎沸，无以奠宁。……”失败后又通电说：“……已获巨罪，人庆大勋，恨当世无直道，怨民国鲜公刑。”其弦外之音，很可表示落入圈套的愤恨情感。
复辟的活剧闭了幕，段派和研究系的得意时期到了。段祺瑞在七月五日誓师讨逆的时候，曾发出一道通电，说：“本日由国务院参议，赍到本月二日大总统令：‘特任段祺瑞为国务总理，此令’等因，时危势迫，义不敢辞，祺瑞遵即就职。”到七月六日又有一道总统的命令，其文如下：“国务总理李经羲呈请辞职，李经羲准免国务总理本职，特任段祺瑞为国务总理，此令。”下面有教育总长兼内务总长范源濂的副署。反段派因有怀疑段氏的取得总理，是由于段氏和研究系的作伪而来的。不然，何以有两道重复的命令呢？但当时各报上确曾揭载一道黎总统致冯副总统的冬电：“……元洪不德……既不能执行职权，民国势将中断，我公同受国民重托，应请依照约法……代行大总统职权。自前交通梗绝，印绶赍送，深虞艰阻，现己任命段芝泉为国务总理，并令暂行摄护，设法转呈。……”然则段氏二日发表的任命令并非伪造，不过此令中所谓“交通梗绝，印绶赍送，深虞艰阻……并令暂行摄护，设法转呈”，彷佛是把总统印信令人送交段氏设法转呈的，丁槐为何又将印信携带南下呢？（后来段氏令卢永祥逮捕丁槐，羁押军署。）因此反段派对于黎氏致冯的冬电，都疑它是由段派窜改或伪造的。所以段氏虽然在事实上取得了国务总理，这个国务总理的来由实在是一个疑问，至今还不能查出它的内幕。现在对于它的真实内幕也不必深考，不过就段氏自己的立场和他在前次免职时发出的漾电而言，颇有点不好意思，免职时说：“查共和各国责任内阁制，非经总理副署，不能发生效力。”因为那道命令是伍廷芳副署的；现在任职的命令是教育总长兼内务总长范源濂副署的，也不曾经总理副署，为何便发生效力呢？只好说是因为“时危势迫”，从权接收罢了。北京未收复前，冯国璋于七日在南京宣告就代理大总统职，电请各要人赴宁组织政府；段氏也在这一天商请将政府移设天津，次日，便在天津设国务院临时办事处。十四日，段氏到了北京；十五日，便赴国务院视事。研究系的要人还在复辟未宣告时早与段派联合一气，段氏在马厂誓师时，梁启超已入段氏幕府；汤化龙则和张国淦、叶恭绰、张志潭附随段氏，同段入京。到十七日，段氏发表阁员如下：
国务总理兼陆军总长段祺瑞
外交汪大燮 内务汤化龙 财政梁启超
司法林长民 农商张国淦 教育范源濂
交通曹汝霖 海军刘冠雄
可算是段派军阀，与研究系、新交通系的联合内阁。黎元洪于段氏到京后，因段氏的劝诱，由外国公使馆区域回居私宅，通电宣告此后不再与闻政事，推冯副总统继任大总统，（黎在私宅遇刺，欲避居天津，段氏恐其南下，藉口保护，不许离京，后得汤化龙担保无他，始允其离京。）冯氏因为不愿将南京的地盘授诸他人，想把长江流域作为自己的基本势力，免得后来孤立受段派的压迫，蹈黎氏的覆辙；所以一面谦让，请黎复职，一面暗中与中央接洽苏督的后继人选；直到接洽已妥，才于八月一日到京任职。（冯到京后数日，即发表调赣督李纯督苏、陈光远督赣，与鄂督王占元联结为一，成为直系基本势力。）于是北洋军阀的两首领，研究系的诸领袖各得其所，要施展他们的救国大计了。不过还有许多失所的人，不许他们的救国大计安流平行的进展，又将奈何呢？
四 南北分裂————护法战争的开始
段氏新政府成立后，当前最切要的问题，一个是对外的参战问题，一个是对内的国会改造问题。国会改造的问题，本是因为急于要参战才引出来的；但是现在参战问题的重要却把它放在第二位去了。因为段氏的私意，本是假对外以制内的，对外则“宣而不战”，对内则“战而不宣”，成为当时奇妙的话柄。（段阁成立后，至八月十四日始正式对德奥宣战，而动员派兵入湘则在七月后旬，时湘中尚无乱事。）段内阁成立的那天，便由研究系要人献策，召集临时参议院以改造国会，孙中山因此率领海军往广东，组织军政府，树立护法的旗帜，从此成为南北对立之局。
研究系要人梁启超、汤化龙等主张改造国会的理由是：“中华民国已为张勋复辟灭亡，今国家新造，应仿照第一次革命先例，召集临时参议院，重定国会组织法及选举法后，再行召集新国会。”在北洋军阀方面，旧国会是他们的眼中钉，既已把它拔去了，断不容它再行存在，对于上述改造的方法当然赞成。不过在理论上很难说得过去：第一，要问他们国务员的地位是何从取得的？冯国璋的大总统位置又何从取得？若说中华民国已为张勋灭亡，现在的民国是他们新造的，他们应该赤裸裸的宣告现在的政府是新造的临时政府，国务总理的任命，便不必借重黎总统的命令和范总长的副署；冯氏的取得大总统，也不必借重旧约法上继任的规定。一方面对于自己地位的取得，既要缘饰法理，借重旧约法；一方面又说民国已亡，现在是新造的国家，是所谓“以己之矛，攻己之盾”。第二，张勋复辟的期间通共不满半个月，洪宪称帝的期间超过复辟的期间数倍（国会的毁坏，在袁氏专政的期间内则更长），若说复辟期内民国已经灭亡，则在洪宪期内是不是灭亡的第一次？第一次灭亡恢复之后，为何不照革命先例，召集临时参议院，偏要恢复已经满了法定期限的旧国会？若说前此恢复旧国会，是因为袁氏的解散国会不合法，黎氏的解散国会又岂合法么？这是纯就他们所持的理论而言。其实这种理论的站不住脚，他们也并不是不知道；他们认定旧国会分子太坏，非加以改造不可，而改造又无别法，所以借这种似是而非的理论作掩护的工具。平心而论，当时的国会也很有可以指摘的处所：开会的期间将近一年，专闹意气，对于现成的宪法草案，二读尚不能告竣，并且尚有一部分未经过审议的程序，这是一般国人所不满的。但这不单是哪一派议员的责任，研究系的议员也应该共同负责。极左派的议员，对于研究系合理的主张不能容纳，固未免有过当之处，研究系勾通军阀以威胁本身所托命的机关，藉以制服敌党，尤为越出政治常轨的举动。总之，旧国会分子的不良虽属事实，而改造的方法实在太不合理。当时颇有采调停主义的人，说旧国会既已两次试验失败，而法统又不宜破毁，最好是依照现行的国会组织法及选举法重新改选，诉之于选民，若召集临时参议院则太无根据。但是此说非徒左派的人士不能承认，便是研究系也绝对不肯赞同；他们以为旧国会之坏就是坏于组织法，在宪法会议里面，两方所争持不肯放让的国会组织问题，为最重要问题之一；现在旧国会既已解散，还不趁此根本改造，则前此煽动督军团的干涉为无意义。故在研究系召集临时参议院的主张，是因为要贯彻改造国会的目的，与煽动督军团干宪的目的前后是一致的，谁知这个问题是一具不能开的死锁。后来国会虽然被他们在北方强迫改造了，却又被安福系所盘踞；安福系的骄横恶劣，竟超过他们所目为暴徒的无数倍；而南方又始终不承认他们的改造，遂演成长时期的纷争惨剧。
南方的领袖及西南各督，对于国会拥护的表示，本来很早。在督军团干宪时，孙中山、岑春煊、唐绍仪等，便电请黎总统“维持约法，以固民国基础”；滇督唐继尧也有“继尧庸愚，惟知效忠民国，如有破坏国会，危及元首者，义不共戴”的电文。及倪嗣冲等相率宣告独立，南方各要人又纷纷声讨。（李烈钧、张开儒则在粤电请出兵，惟陆荣廷、陈炳焜、谭浩明则电冯副总统领衔通电解纷。）国会解散令下，粤桂两督便通电暂行自主，说：“国会非法解散，所有私意改造不依法定手续成立之政府，万不能承认。”复辟乱起，西南各方纷请出师讨贼，段祺瑞因为要独冒再造民国的功劳，又恐西南各省出兵北向，危及自己的地盘，一面委倪嗣冲、段芝贵等许多有名无实的讨贼司令，一面又通电西南各省，制止他们出兵，说“大局即可解决，各省军队不得擅离原驻地点”，于是更挑起西南各省的愤恨猜忌心。唐继尧对于段氏此电便不承认，约西南各省合力反抗。复辟乱平，陆荣廷、陈炳焜、谭浩明等再三电问冯代总统，对于国会问题如何解决；陆氏并且密电冯氏说：“若不速定国会问题，则荣廷对于西南各省无法调停。”然则陆氏并不是不想调停的。及召集临时参议院之说出，西南各省一致反对，南北分立之局便难于避免了。
孙中山在复辟乱平之后，率海军南下以前，曾有一通忠告段祺瑞的严正电文如下：
民国不幸，伪清僭据，足下以马厂誓师，恢复共和，重奠京邑，此盖强虏自亡之会，而亦足下兴复之机。伏念共和帝制，迭相乘除，已历三次。所以起灭无常者，实由是非不定，刑赏无章耳。夫洪宪佐命之臣，宣统复辟之辅，其为帝制罪犯一也。去年洪宪祸首，隐诛未伏；佐命者既得从宽，则复辟者当然无忌。徐州、彰德二次会议（张勋发起徐州会议后，与会各省曾在彰德会议一次），正是足下初任首揆之时，拱手处中，不能锄治，而复奖以勋权，启其骄悍，是以伏戎偏国以有今日。而民间清议，亦谓民国之祸叛督实为先驱。要求宣战之不已，以至殴击议员；殴击议员之不已，以至解散国会；解散国会之不已，以至复建伪清。本为一人保固权位，以召滔天之灾；足下奖成此患，岂得不为追究。文于数月前，曾献忠告，不蒙采纳。至黄陂不得已而下免职令，犹不悛改，悻悻以引起祸乱，不负责任为词。今日因败为胜，功过相抵，天日鉴临，人心共谅。乃总理一职，既无同意，亦无副署，实为非法任命；果出黄陂手谕与否，亦未可知。足下当以义师首领自居，岂得以国务总理为号。以免职兴戎，而以复职自贵，狐埋狐搰，皆在一人，岂所谓为国忘身者乎？张勋以愎戾之资，悌然复辟，所统辫兵，素无训练，其势本易与耳；张绍曾等倡谋讨逆，近畿将领不少靖献之人，器械完利，士马精强，扑灭殷顽，易如反掌；徐州余寇，复何足云；而足下必任段芝贵为东路总司令，倪嗣冲为三省总司令。段本洪宪元凶，倪则叛督首领，一蒙驱使，得冒天功以为己利，沮忠正倡义之气，开叛人狡诈之端，岂同明之熊文灿耶？乃又抑止诸军，不容兴师致讨，欲以易成之绩，交与倡乱之人，偏私狭隘，毋乃过甚。丙辰近鉴，贻祸相同，此又足下所宜省者也。文愿足下，上畏民岩，下思补过，作良将以伸正气，讨群叛以塞乱源，诛洪宪佐命以示至公，戮伪主溥仪以惩负约，保国赎愆，孰善于此。若以小腆易败，据为大功，因势乘便，援引帝党，擅据鼎钟，分布爪牙，则西晋八王之相驱除，唐末朱李之相征讨，载在史册，曲直无分。正恐功业易隳，祸败踵至，凡我国民亦不能为辅助矣。以足下天性强毅，本非狐媚之人，甚愿尽忠以告，是非利害，在足下自审之耳。
这篇电文，是可算段氏的当头棒。但是段氏早已横了心，哪里把它放在眼里。中山也知道他不能听从，及闻召集临时参议院之说，便率领海军南下广东，作护法的倡导。
海军和革命党是早有渊源的。前次国会的恢复，由于海军独立所促成；此次国会解决后，海军总长程璧光便辞职南下以待形势的发展。中山于七月二十日乘“海琛”军舰抵粤，粤省长朱庆澜及督军陈炳焜开会欢迎。中山宣示招集舰队来粤，以粤为海军根据地，然后请国会议员来粤集会，并请黎总统南下，在粤组织政府。粤省议员及朱省长皆赞成，陈炳焜颇有点不愿意，但前既与桂督宣言两广自主，此时也不便反对。程璧光于二十二日与第一舰队司令林葆怿，由吴淞率领全舰队赴粤，并发表护法的宣言（与程、林同行者有唐绍仪、汪兆铭、章太炎等要人）。这便是护法军正式的开幕。
海军舰队于八月五日，驶入黄埔。国会议员因粤省政府及省议会皆致电欢迎，也在七月下旬陆续赴粤；至八月中，到粤的人数也有了一百五十余人。八月十八日，中山招集各议会在黄埔公宴，即于是日开谈话会，决定在粤开非常会议，次日发表宣言。至二十五日，国会开非常会议，讨论组织政府事；三十日，通过《军政府组织大纲》十三条。依大纲设大元帅一人，元帅二人（原欲黎总统南下，因黎不愿再出，故设大元帅）；九月三日，选举孙中山任大元帅，陆荣廷、唐继尧为元帅。中山于九月十日就大元帅职，并于是日依组织大纲选举各部长（依大纲应设六部），交由大元帅任命。其部长名单如下：
财政唐绍仪
外交伍廷芳
内务孙洪伊
陆军张开儒
海军程璧光
交通胡汉民
南方的军政府，至此便告成立。但是有一点应该注意的，军政府形式上虽然成立了，实际上诸事皆为陆荣廷、陈炳焜等所把持，全不能有所发展，故各部长也多未实行就职任事。因为陆、陈等的声言护法，不过是“项庄舞剑”的意思。假使段祺瑞应付得宜，不是怀着那么狭隘的北洋思想，陆、陈等老早投入他的樊笼里去了；如此，恐怕形式上的军政府都不能在广东立足。陆荣廷在六年三月里曾往北京，与中央政府有所接洽；接洽的目的，就是要巩固两广的势力范围。其注意之点有二：一、以粤督授诸陈炳焜，桂督授诸谭浩明（时陈为桂督，陆为粤督，谭尚无位置），己则别以他项名目，居陈、谭两人之上；二、湘省由湘人治理，两广决不侵犯，但中央对于湘督不可轻易更动。这就是与北洋军阀划定势力范围的意思。（因为湘省是两广的门户，湘督谭延闿是陆荣廷所最佩服而又相信的，谭、陆之间早有默契，彼此皆欲联结以自固。）当时段祺瑞对于陆氏的希望，大约已经表示容纳，所以陆氏出京后，在四月十日便发表陆为两广巡阅使，陈为粤督，谭为桂督。国会解散后，两广宣告暂行自主，一方是因为李烈钧、张开儒在粤慷慨激昂的要出兵北伐，不能不敷衍民党的面子；一方便是向北洋派示威，意思就是北洋派若侵入湖南，两广决不容许。假若段祺瑞在复辟乱定后，不派兵入湘，不更换湘督，陆荣廷必不轻易容许军政府在广东实现。乃段氏误认陆、陈等的示威举动，以为他们真是和民党一致的，于七月后旬即令驻扎保定的一师动员克期赴湘；到八月六日，便任命傅良佐为湖南督军。（段氏更换湘督时，梁启超初不赞成，就是恐怕惹起陆氏的疑虑。但段派军人想得湘督位置的人很多，段氏亦欲由湘以征服两广，故梁氏的反对无效。起初所拟的湘督并不是傅良佐，因梁氏的进言，才提出傅良佐来，因为傅是湘人，仍与湘人治湘的约束相符，但傅虽为湘人，实为北洋军阀之徒党也。）陆氏因为段既违反从前的默契，侵入湖南，两广受了威吓，不能不为自卫之计，于是容许军政府出现，并为积极援湘的准备。及湘省零陵镇守使刘建藩在湘南宣告独立，桂军实行援湘，护法的战争逐以开始。（故南方的护法军政府虽由国会问题引出，而实际的护法战争则由北洋军阀夺取湘督而来。）
五 护法战争中北方冯、段的暗斗
段祺瑞对西南的大方针，是用湖南作制服两广的基础，用四川作制服滇黔的基础，而用参战的名义与日本军阀勾结，取得巨额的借款，充实对内作战的军备，在他以为是一定可以成统一之功。并且此时西南各省虽以护法相号召，并无确实的结合，唐继尧、陆荣廷既不是中山的同志，而川与滇黔又正在互相残杀中，湘中的军人又有一部分已经投降北洋系，形势也不足以与北洋系相抗。但是北洋系内部早伏着分裂的种子，冯、段间的暗斗，比前此黎、段间的暗斗还要来得深刻。结果不惟不能奏统一西南之功，反把一个北洋系演成两个北洋系，其演变如次：
一、川湘方面的用兵失败与段阁倾倒 八月六日，傅良佐督湘的命令发表后，湘督谭延闿并不抗命（因为此时湘军第二师师长陈复初及零陵镇守使望云亭等，已为北洋军人所笼络），并派望云亭入京欢迎傅氏。但乘望云亭入京之时，委刘建藩为零陵镇守使，令林修梅（第一师第二旅旅长）开赴衡州，这就是在湘南布置军备，谋与援湘的桂军取联络，为后来独立张本。傅氏入湘以前，原宣言不带北兵入湘，对于湘省军官亦不更动；但一接任后，驻岳的北军便陆续南下，并改委陈璩章为零陵镇守使。刘建藩因于九月十八日通电宣告自主，林修梅与刘一致行动；援湘的桂军此时也准备开拔入湘了。北方开入湘省的主力军，为王汝贤所统的第八师及范国璋所统的第二十师，王、范都是听命于冯国璋的。此时直、皖两系的界限尚未明白，冯、段间的裂痕也未显露。但当王、范出征请命时，谒段，段百端激励；谒冯，则冯的语气似有不主武力解决的倾向；王、范已默认冯氏意向的所在；又湘督一席，原为王汝贤所垂涎，及为傅氏攫去，王已很不高兴。到十月六日，湘南开始发生战争；从十月到十一月，初时南军不得利；及援湘之桂军开到，南军气势大振，北军失利，王、范又与傅督不睦，傅氏弃长沙逃走，王、范皆陆续退兵。段氏对于湘省方面的计划遂失败。
四川方面，在四月里，刘存厚受段政府暗中的挑拨，逐去了罗佩金；罗受督川之命，即欲以川省长位置与刘存厚，以结川军之欢心。段氏因欲拉拢研究系，乃不与刘而与戴戡。刘以罗为诳已，因怨罗。段复促罗裁减川军。罗恐惹起战祸，密电段政府，请将刘调离川境。段得电后，反故意以罗电文泄示于刘，以激其怒。四月十九日，遂有川、滇军冲突之事。段于四月二十日遂免罗督军之职，并免刘存厚第二师长职，而以戴戡暂行兼署川督；罗于二十五日卸川督职。复辟之变将发动时，川、黔军又起冲突，戴戡也站不住了；到七月二一日，戴氏在乱战中被杀。段政府于任命傅良佐督湘之日，即派吴光新为长江上游总司令兼四川查办使，由岳州率兵两混成旅入川（吴时驻岳州），而以川督一席与周道刚（后又命刘存厚为会办军务）。段氏本想以川军为驱逐滇黔军的先锋，而用北洋军队在后面监视，吴光新就是将来的川督候补者。但是吴氏太不中用，在宜昌逗留经月，才输送一部分军队到重庆，吴自己随即西上；此时周道刚以为北军是来援助他的，当然对吴很恭顺；川军第五师师长熊克武（此时已与西南秘密连结）和驻在綦江的黔军，也佯为表示恭顺（吴并依黔军的请求，拨助饷弹若干）；但至傅氏由长沙逃走的时候，熊克武的川军也乘吴不备，把达到重庆的北军包围缴械，吴乘船逃走，辎重皆被川黔军夺去；周道刚失势，重庆便为熊克武所占领。于是段氏对于川省方面的计划也失败。
川省的失败，是由于吴光新的不中用和熊克武的倾于西南；湘省的失败，则由于王汝贤、范国璋的怠战。王、范于十一月十四日自由通电停战（十八日即退至岳州）；十七日，直督曹锟、鄂督王占元、赣督陈光远、苏督李纯又联名通电，主张与西南和平解决，并声明愿作调人。（电由曹锟领衔，但曹于二十日用电话向段声明，此电并未与闻。）段祺瑞于傅氏离湘时，即向总统提出辞呈，冯虽表示慰留，但至四督联电发出后，段知王、范退走与四督主和的通电皆由仰承冯氏的意旨而来，于二十日再递辞呈。冯氏也再不客气，到二十二日，便令准段氏免职，以汪大燮暂代国务总理。梁启超、汤化龙、范源濂、林长民等几位研究系的阁员，也随着段氏去职，段内阁瓦解。这是冯、段斗争的第一幕。
段氏去职时，异常愤激，曾向北洋军发出一道正密电文，略如下：
祺瑞自五月罢职以后，久已厌绝人事，闭门谢客，国变再出，大违初衷。就任以来，赖诸君子群策群力，共济艰难，私冀发挥我北洋同袍之实力，统一国家，奠宁宇内，庶几人民得以安堵，法治乃能设施。此次西南之役……迭经阁议，询谋无间，既非私心自用，又非黩武佳兵，耿耿此心，可对同志（指北洋同志）。……乃奸人煽惑，军无斗志，删日王汝贤、范国璋等通电传来，阅之痛惜。不意我同袍中，竟有此不顾大局之人，干纪祸国，至于此极也。……今日中国，盗贼盈途，奸人恣肆，纲纪日夷，习俗日敝，所谓法律护国，有名无实，徒供欺诈者诪张为幻之具。……环顾国内，惟有我北方军人实力可以护法护国，果能一心同德，何国不成，何力不就。辛亥癸丑之间，我北方军人人数不及今日三之一，地利不及今日三之一，所以能统一国家者，心志一而是非明也。近来南方党徒亦知我北方军人，宗旨正大，根底盘深，非彼西南势力所能兼并，乃别出阴谋，一曰利用，二曰离间，三曰诱饵。昌言反对者，固为彼所深仇，即与之周旋者，亦是佯为结好；无非启我阋墙之争，收彼渔人之利，始以北方攻北方，继以南方攻北方，终至于灭国亡种而后快。王汝贤为虎作伥，饮鸩而甘，抚今追昔，能无愤慨。湘省之事，非无收拾之法，我不忍使北方攻北方，以自抉藩篱，落彼陷阱也。王汝贤等不明大义，原不足惜，我不忍以王汝贤之故，致令同室操戈，嫌怨日积，实力一破，团结无方，影响及于国家也。我北方军人分裂，即中国分裂之先声，我北方实力消亡，即中国消亡之朕兆。祺瑞爱国家，不计权力，久荷诸君子深知，为国家计，当先为北方实力计，舍祺瑞辞职之外，别无可以保全之法，决计远引，已于昨日呈中乞休，既非负气而去，又非畏难苟安，大势所趋，宜观久远。倘能达我愚诚，北方实力得以巩固，艰难时局得以挽回，则祺瑞今日之辞职，实为万不可缓之举。……自兹以往，伏愿诸君子……时时以北方实力，即国家实力为念，团结坚固，勿堕彼辈阴谋之中，以维持国家于不敝，此祺瑞鳃鳃愚衷所祷祀以求者也。临别之赠，幸密存之。段祺瑞铣印。
这道电文，确把段氏褊狭的精神表现出来了：他认定北洋军阀是中国唯一的势力、唯一的拥护者，去了北洋军阀，便无中国；他说“北方军人，宗旨正大”，忘记了他自己教唆督军团造反以谋恢复自己的势力，便是极不正大的行为；他责备冯系军人不应该“启阋墙之争”，使西南“收渔人之利”，忘记了他自己的假对外以制内便是阋墙，日本便是渔人；他说西南“始以北方攻北方，继以南方攻北方，终至于灭国亡种而后快”，忘记了他自己始以西南攻西南，继以北方攻西南，先自甘为日本的傀儡，惟恐灭国亡种之不速。他诋毁西南，用离间、诱饵的阴谋破坏他的北方团体，其实冯、段分派虽有反对派离间的情事，大部分是由于他所信任的徐树铮，专横不羁所致。（《北洋军阀小史》谓：“冯、段分系，自冯入京为总统后渐见，凡亲冯者段派即目为冯派，时徐树铮专权，所谓冯派者，因集矢于徐。”）他一面责备王汝贤，一面仍想把北洋军阀团结成一个势力，作撑持中国的台柱。但是这根台柱，已经成了破裂腐朽的废材，没有方法可以修补了。
此次段氏的失败，段氏固然痛心，梁启超的痛心，比段还要加倍。梁氏相信国家要有一种中坚实力来维持，北洋派的武力有可以成为中坚实力的资格，很想和他们结合，去改良他们；第一次想改良袁世凯，不成功；现在想改良冯、段，不惟不成功，反望着可以成为中坚的实力，自己崩溃起来；从前恨黎元洪受人利用，不明责任内阁制的精神，无故与段为难，现在使段为难的却发生在他所期望成为中坚实力的内部，这是他痛心的一层。还有一层，他此次与段登台，满拟扶助段氏，作一个意大利三杰中的加富尔，在对德宣战问题上作一番切实的外交工夫，增高国家对外的地位；谁知段派专图对内，他向协约国公使出支票，段派却不兑现，他想向西方帝国主义者寻生路，段派从东方帝国主义者寻死路；诚心要纠正段氏，段氏偏不受他的纠正，望着段氏被交通系的曹汝霖辈牵引走入日本人的牢笼里去，而曹汝霖又是他当时的同僚。这一层痛心，尤其说不出来，好比哑子吃苦瓜，只好心里叫苦罢了。梁氏自从经过这一次痛苦，他的政治生涯也将要告终了；因为此后北洋军阀成为交通系的专有物，研究系再不能插足，所以也再不要他，他也再找不着有改良希望的中坚实力了。
二、冯氏谋和失败与段氏再起 段氏去职，冯氏仿佛得了胜利；但是冯氏并未得胜，因为段派的潜势力方在极盛的时候，而冯氏的敷衍西南政策又完全不生效力。冯于免段后，十二月一日，发表新内阁，以王士珍任国务总理兼长陆军（内务钱能训，外交陆徵祥，财政王克敏，农商田文烈，司法江庸，教育傅增湘，交通仍为曹汝霖，海军仍为刘冠雄）。王为人和平，颇赞成冯派的对南和平政策。但是段派督军坚决反对；十二月三日，倪嗣冲、张怀芝等段派督军团在天津开会（张作霖此时附段，亦到会），唱对南武力解决之说。冯初不置意，于十二月七日任命谭延闿为湘督（谭氏并未赴任），就是表示对西南和平的意思（实际此时湖南已在湘桂军手中，北洋派仅有岳州）。西南要人岑春煊等（此时尚未入军政府），也与长江三督李纯等相呼应，唱言和平。冯于十二月二十五日便正式发表弭战的布告，和平空气一时很浓厚。但冯氏一面敷衍西南，一面仍要敷衍段派。段为主张对德宣战最力的，去职后，仍以参战的名义与东西帝国主义者相结托，藉外援以自重；冯氏既要敷衍段派的面子，又要敷衍东西帝国主义者，因在布告宣战之先，特任段祺瑞督办参战事务（十二月十八日）。段氏便假参战督办的名义，向日本进行借款，扩充自己的军实，为制服反对派的准备；王士珍又把陆军总长一席让给段芝贵（与段祺瑞任参战督办同时发表）；因此北京政府的重权，仍操在段派手里。西南方面看到这种形势，知道冯氏没有主持和平的能力，不受他的敷衍，在七年一月中旬，一面联合自立各省进行切实的联合组织，一面实行进攻。石星川、黎天才于六年十二月中，已在湖北荆襄一带宣告独立，到七年一月二十七日，桂湘军又把岳州攻下了，因此鄂督王占元也受了恐慌。段派军人便乘机鼓吹武力解决之说。冯氏一时进退失据，大受段派的压迫，（当时冯氏颇想藉出巡之名而赴南京，以避去段派的压迫，行至蚌埠，为倪嗣冲所阻，始回北京。）因命曹锟、张怀芝、张敬尧等率兵入鄂（任曹锟为两湖宣抚使，张敬尧为攻岳前敌总司令）。到二月后旬，张作霖的奉军进驻直隶（徐树铮所招致），一方为段派声援，一方胁逼冯氏。三月十九日，段派督军又发出一道联名威吓的通电。冯氏无可如何，只得屈服于段派之前，于三月二十三日，又特任段祺瑞为国务总理（其他阁员多仍旧）。这是冯、段斗争的第二幕。
三、段氏武力政策再失败与段再去职 段氏就任国务总理前，岳州已被北军夺回。到四月二日，曹锟的部下吴佩孚又夺回长沙，于是段氏的气焰大张，武力统一的主张更不可破了。四月十八日，吴佩孚又攻克衡山，几有所向无前的气概；段氏为鼓励士气并联络长江三督计，亲往湖北犒师，归途沿江而下，由津浦回京。（段所乘军船撞沉江宽船，溺毙乘客无数。）但是他所靠的无敌将军吴佩孚到了衡州，再不能进了；他的武力政策，也到了“登峰造极”的止境了。张怀芝的军队由湘东出江西失败，苏赣两督横亘在当中仍不出力，曹锟在五月三十日也回天津去了。吴佩孚的不再前进，一是因为自己的兵力已到了“强弩之末”的景况；（据《北洋军阀小史》言，吴之不能进攻粤桂乃限于事实，盖兵士甚疲敝，官兵皆不愿深入，萧耀南、王承斌共劝吴勿再盲进，设遇失败，将全军覆没，同时遣人说曹锟，曹锟亦不愿再战，故由汉回津。）二则因为夺回湖南，自己应居首功，而湘督一席反被无功的张敬尧得了去，心中也实有点不高兴再战；曹锟因为部下既无再战的勇气，自己又不曾得到什么利益，所以也回天津。段氏想用名位引动他们，在六月三日，授吴为孚威将军；倪嗣冲于六月十一日又到天津与曹锟、张怀芝等会晤，从中加以敦劝；六月二十日，段氏又以川、粤、湘、赣四省经略使的大帽子赏给曹锟，以援粤总司令的名义授张怀芝，援粤副司令的名义授吴佩孚，（段派并秘密以副总统许曹，曹谓副总统非等私有，其意盖不以为惠也。）希望他们替己出力。但是经略使只坐在天津经略；总司令虽然到过汉口一次，副司令依然安坐衡州，到八月二一日，副司令并且率领部下官佐，公然通电请罢内战了。段氏的武力政策，至此全成幻梦。
段氏的武力政策虽成幻梦，但他在此次国务总理任内，以徐树铮、曹汝霖等的专恣横行，利用卖国借款，造成了两个恶势力的大壁垒：一个是所谓参战军，一个是由安福系包办的所谓新国会。计段氏自三月二十三日后任总理，到十月中旬免职，约半年间，取得日本的借款公表额数，达一万万二千万元：
（一）有线电信借款二千万元（四月三十日签约）。
（二）吉会铁道借款一千万元（六月十八日签约）。
（三）吉黑金矿森林借款三千万元（八月二日签约）。
（四）满蒙四铁道借款二千万元（九月二十八日签约）。
（五）山东高徐顺济铁道预备借款二千万元（九月二十八日签约）。
（六）参战借款二千万元（九月二十八日签约）。
以外尚有不曾公表的。（按自复辟乱后，段氏当国，与日本寺内内阁勾结，在民国六七两年间，中国所借日款由两政府公表者，共约二万万元左右，即所谓西原借款是也。其中有一部分，为六年八月到七年一月所借，梁启超亦曾参与。尚有两次军械借款，一次在六年十一月，梁氏虽未参与，然亦闻知；一次在七年七月，皆未公表者。所谓“西原借款”的真实详细数目，至今无从查确，日人胜田主计所著《菊之分根》，龚德柏译为《西原借款真相》，其中所发表之借款名目及借款额，与刘彦《帝国主义压迫中国史》所载小有不符，胜田氏自言关于军事借款，非其所主，不欲深述，则其所述者尚有未尽之处，不待言矣。）这些借款的用途，除一部分用在对西南作战外，其最大部分就是用在编练参战军，还有一部分用在制造安福系的国会。新编的参战军计三师四混成旅，（以共同防敌的名义，与日本订立共同防敌条约，参战军用日本军官训练。）其目的在用以扫除一切反对势力，直系军阀也是参战军敌对目的之一。安福俱乐部以王揖唐、刘恩格、曾毓雋等为领袖，实际的后台老板则为徐树铮。研究系当献议改造国会时，满拟造成一个研究系的国会，但到国会组织法及选举法修正公布时（七年二月十七日），研究系的阁员已经下野失势；新国会议员的选举（实皆指派），完全为安福系所操纵；到八月初旬，新国会开幕，研究系所得议员不过二十余人，安福系达三百三十余人，交通系约百数十人；（内分新、旧交通系两派，新交通系由曹汝霖统率，为安福系之与党，旧交通系则颇与曹氏立异。）所以安福系成了所谓新国会的唯一支配者。段氏有了这两个壁垒，武力政策虽不成功，还是不容易倾倒。但是他在造此两壁垒时所用的卖国借款政策，促起了国民的危惧之念，首由留日学生发动，于五月十二日罢课回国，组织救国团，其目的就是在阻止中日共同防敌条约，即构成参战借款的条约。到五月二一日，北京大学及各专校学生全体至总统府请愿废止中日共同出兵的协定。自此全国商民，大都皆知道段氏方在进行卖国，以残同种，纷纷开会，通电，或攻击段氏，或请求停止内战，给段氏一打击。还有一个打击段氏的，就是旧交通系。原来交通系以梁士诒为首领，并无新旧之分；洪宪帝制失败，梁士诒被通缉，曹汝霖变为交通系的新首领；及到梁氏通缉令取消，再来活动，梁派的势力已为曹派夺去；徐树铮向与梁氏不对，现在曹、徐结托，段氏任内关于卖国借款所有不正当的利益，全为曹派独占，梁派因此也站在倒段的一方面，与冯系军阀通声气，也倡言和平。这是段氏所受的第二个小打击。到九月里，新国会选举徐世昌为总统，（袁世凯于二年十月就任正式总统，法定期限五年。袁死黎继，黎去冯继，到七年十月，适满法定期限，故于九月改选。）十月十日，徐氏就任，冯氏退职，段氏自知不为国人所容，也于同时辞去国务总理之职（仍继续任参战督办）。冯、段的斗争至此闭幕。不过冯、段的斗争虽然闭了幕，直皖的斗争尚在“方兴未艾”地进展。因为徐树铮所创造的斗争壁垒的参战军，正在进行扩充，而对方去了冯氏，与徐树铮旗鼓相当的，尚大有人在。但是激烈斗争的开演，还须等待时机（要到九年夏秋去了）。此处暂不叙述。
六 护法战争中西南党派的暗斗与军政府改组
护法战争中北方有冯、段的暗斗，西南也有党派的暗斗。陆荣廷容许军政府在广东成立的内幕，前已说过；就是唐继尧的声言护法，也是因为大云南主义受了打击的原故；假使段政府给他一个川滇巡阅使的名义，援助他抑制川军，容许他以四川为云南的外府，他或者也不护法了。陆、唐既不是孙中山的真正同志，中山的军政府就一时不能发生力量，这是当然的事。六年九月一日，中山当选为大元帅，陆、唐当选为元帅；中山于十日宣言就职，陆、唐则并未宣言就职；中山不承认北方政府为合法政府，陆、唐则但不承认段之国务总理，对于冯之继任大总统则仍表示承认。因为陆、唐早有联冯制段的意思，想假承认冯氏以为转圜的地步。陆、唐与中山精神上既有如此的差异，而当时南下的非常国会议员，也有缓进、急进的派别不同。研究系是主张改造国会的，属于它的国会议员大都不曾南下，南下的大都皆属旧国民党。旧国民党，自以宪政商榷会名义为一时的结合后，早有政学会、益友社、政余俱乐部、民友社四派的区分。政学会的性质和研究系有很相接近的处所；当国会解散复辟乱定后，研究系主张改造国会，政学会派的人士也多不坚持恢复旧国会；不过反对召集临时参议院为根本改造之说，而主张适用原来的国会组织法和选举法重新改造。但是这种主张没有人赞成；段氏有了研究系替他打边鼓，也不再要政学会的人了，因此政学会的国会议员也加入非常国会的活动。政学会的领袖李根源，早想拥戴岑春煊作偶像，而岑氏与陆荣廷既有部属的关系，岑、陆与李氏有肇庆军务院的旧历史关系，唐继尧与他们也有军务院的旧关系，李又为滇人，广东又驻有前此李烈钧所统率的滇军，因此政学会有运用滇、桂两军阀和他们结为一气的天然基础。政学会的领袖中还有一个谷钟秀，与孙洪伊同属直隶人；从前孙氏常采以冯制段的政策，和直系军人相结托，现在谷氏也采以冯制段的政策，常往来于李纯、陈光远等直系军人中；适逢陆、唐也有与冯系谋妥协约趋势，因此政学会的对北方精神，与陆、唐又恰恰一致；所以滇、桂两军阀，自然要倾向于政学会。不过，政学会的国会议员在南方非常国会中人数不多；当时南方国会议员的党派大概分为三大系：一、政学系，二、益友系（政余俱乐部系附之），三、民友系；政学系可称为极右党，民友系可称为极左党（中山的中华革命党党员为此派中坚），益友系则为立于两系之中间党；三党人数，无一党占绝对多数，惟中间党据有两院正、副议长四席中之三席（吴景濂为众议院长，褚辅成为众议院副议长，王正廷为参议院副议长），颇有举足轻重之势。政学会虽与滇桂军阀有结合一致的优势，但在非常国会中，若不取得中间党的援助，决不足以制服左党，实现它的主张；中间党若与左党一致，左党在非常国会中虽然可以制胜，但得不到国会以外的援助实力，也不能实现它的主张。这是护法战争中西南党派大概形势。
从六年九月初旬到七年春初，军政府大概在前面所述两方相持的形势中。中山虽拥有非常国会，但是在国会以外，除了海军，得不到军阀的实力援助。用两句话表示：军政府有“政府”而无“军”，军阀有“军”而无“政府”。中山很想于海军之外建立一种政府军，因此和桂系军阀发生许多斗争。粤省长初为朱庆澜，朱是欢迎中山的；朱有军队二十营，拟委陈炯明为司令，改编为护法军，直隶于军政府；未几，朱氏被排去粤，又令改为海军陆战队，使隶属海军；但是粤督陈炳焜坚决把持，不肯交给陈炯明。潮梅镇守使莫擎宇受了段祺瑞的运动，宣告脱离广东政府，由东江进兵；中山委邹鲁为潮梅总司令以讨莫；邹所部第一支队司令金国治在铁桥蓝关颇得胜利，桂系将领沈鸿英恐金收编莫部，势力扩大，乘间诱金杀之，而夺其兵。这两件事，都是桂系军阀不愿意中山的军政府有军的表证。中山对此非常愤激，后由胡汉民、程璧光从中调和，与陆荣廷再三磋商，陆氏才把陈炳焜调开，以莫荣新继任粤督；朱庆澜的二十营军队也交给了陈炯明，叫他带去援闽，名曰援闽粤军，陈为总司令。（这就是后来粤军回粤驱逐桂系的基础。所以要他去援闽的原故，一是避冲突，二是使他就食他省，三是使军政府无亲近军队。）军政府虽然有此些须军队，仍旧等于无有，莫氏继任粤督后，中山和桂系的斗争仍旧不息。中山曾招募军政府卫队若干人，有卫队排连长及新募卫兵数十名，被莫督部下所捕；莫之部下以捕获土匪向莫报告，有被枪毙的；军政府派人往保无效，中山愤极；后来用海军军舰向督军署开炮轰击（七年一月三日），莫氏却不还炮。到二月二十六日，海军部长程璧光在海珠对岸被人刺毙。程氏被刺的内幕，据人说，与粤省长问题很有关系。朱庆澜去粤后，继任粤省长的为李耀汉；李虽粤人，却是听命于桂系的；桂系想借“粤人长粤”来塞住粤人的口（因为此时除了中山与桂系军阀斗争外，还有粤桂斗争的意味），粤人却不欢迎。中山和粤籍人士颇希望以程璧光为粤省长，陆荣廷及桂系军人也表示愿以粤督兼省长一席让程，但是他们的表示是用以窥探程氏意旨的，程知其伪，故表示不就；后程对于省长一席有动意，忽有二月二十六日被刺之事。程死，中山又去了一只臂膀。上面所述，都是桂系军阀和中山暗斗的事实。
六年十一月中旬，王汝贤、范国璋由湖南退出，与长江三督等通电主和时，岑春煊在上海也通电劝和；此时岑氏虽然在军政府尚无地位，但这种劝和的通电，当然与政学系和陆荣廷是有关系的；中山对于劝和之说虽不反对，但坚决地以恢复约法、国会为唯一的条件，中山的通电中说：“此次西南举义，既由于蹂躏约法、解散国会，则舍恢复约法及国会外，断无磋商之余地。文虽不敏，至于拥护约法、维持国会，实具牺牲之精神。依照《军政府组织大纲》，非至约法完全恢复、国会职权完全行使时，断不废止……”这是表示不与北方军阀妥协的意思。此时政学会一面和西南各省的实力派联络，一面在非常国会中活动。到七年一月二十日，便有所谓西南自主各省护法联合会的名目出现。四川自熊克武战胜周道刚后，又战胜刘存厚；（刘存厚继周道刚为四川督军，于二月二十日退去成都，川省遂为熊氏所宰制。）因为熊氏与滇黔军结合的原故，川、滇、黔三省内部暂归于调和，同处于护法之旗下；湘省原来是和粤桂两省同利害的。西南六省既趋于实际的结合，于是所谓实力派的联络已告成功，就只要想方法，把他们和非常国会生出新关系来。政学会在非常国会内人数既少，非设法拉拢中间派的益友系不可；益友系的要人吴景濂、褚辅成时为众议院正、副议长，鉴于军政府与陆、唐关系疏远，不能发生实际的力量，渐向右倾，政学系极力拉拢。到七年四月后旬，军政府改组之议渐就成熟。所谓军政府改组，便是把大元帅的首领制取消，而改为实力派的首领合议制；（但是实际仍归于一系军阀的独裁制。后来所谓主席总裁，便是一系的独裁。）换句话说，就是要排除中山。中山知道他们的内幕，便于五月四日向非常国会辞去大元帅职。中山辞职的通电，很有可以令人注意的处所，附录如下：
慨自国会非法解散、中更复辟之变，民国已无依法成立之政府。使冯、段两氏果有悔祸之心，虽争个人权利，苟能撤销非法解散国会之命令，使国会继续开会，则与一言兴邦何异。……乃必思以北洋兵力，征服全国，遂致衅启川湘，而全国之统一以破。其时滇桂之师，皆由地方问题而起，而宣告自主者，其态度犹属暗昧，似尚置根本大法于不问。……文不忍坐视正义之弗伸，爰于沪上与民国诸老，创议护法；海军将士，亦有宣言，相率南来；粤省议会乃有请国会议员来粤开会之议决；由是发生国会非常会议于广州，于中华民国六年八月三十一日，公布《军政府组织大纲》。文不才，被举为大元帅……不能视大法之沦亡而不救，是用不避险艰，不辞劳瘁，以为护法讨逆倡。自是以后，粤桂滇黔川湘，又莫不宣言护法，始以恢复非法解散之国会为共同目的，于地方之争一变而为护法之争。军政府虽无尺地之凭藉，而此志已范乎六省。其他表同情而来附义者，尚复所在多有。（陕西于七年春有胡景翼等在三原独立。）不得不谓为护法之已告一成功。顾吾国大患，莫大于武人之争雄，南与北如一丘之貉。虽号称护法之省，亦莫肯俯首于法律及民意之下。故军政府虽成立，而被举之人多不就职。即对于非常会议，亦莫肯明示其尊重之意。内既不能谋各省之统一，外何以得友邦之承认。文于是瘏口哓音，以期各省之觉悟，盖已力竭声嘶，而莫由取信。……然个人之去就其义小，国家之存亡其义大。文所以忍辱负重以迄于今者，良以任责无人，非得已也。……今自岳、长累败以来，各省始悟分则俱伤，合则攸美，然后知有组织统一机关之必要，且知有以非常会议为护法中心之必要。及今图之，犹为未晚。然文之力，固已尽于是矣。计自提取盐余存款以充国会正式会议经费，（盐余存款，由外人管理，初概归北方中央政府。由中山力争，始得由军政府提取，作为国会及海军经费。盖粤省财权全由桂系把持，非得此，则国会海军无以自存也。）预定六月十二日为开会之期，文之效忠于国会，本已将尽，乃者非常会议议决改组军政府，以应各省之要求，今而后庶可资群策群力以昭护法之大业，而告厥成功，岂非民国之幸。文本匹夫，无拳无勇，所以用其全力以拥护非常会议者，其效果既已如是，庶乎廑告无罪于国人。兹仍愿以匹夫有责之心，立于个人地位，以尽其扶助之职。谨略述颠末向非常议会辞大元帅之职，幸公鉴焉。
这篇电文，颇含有警告国会议员的意味，叫他们不要受军阀的骗，要他们知道军阀的护法是非出于诚意的。但是军政府改组已到了成为事实的时期，非常国会随将大元帅制改为七总裁的合议制，由七总裁中公推一人为主席总裁。五月二十日，由非常国会选举孙中山、唐绍仪、伍廷芳、岑春煊、陆荣廷、唐继尧、林葆怿七人为军政府总裁；五月七日，始由陆、唐等通告成立；八月二一日，推定岑春煊为主席总裁。于是政学系大告成功。
这个改组的军政府，若就七总裁的名单看来，中山并未排除，并且唐绍仪、伍廷芳都是粤籍的领袖人物，林葆怿是继程璧光之后而为海军的领袖。表面上很昭示一种大公的形式，但是实际上的重心全在桂系；（唐继尧因为远处云南，不能亲自列席。）而隐于桂系幕下，假岑春煊为偶像，持之而舞者便是政学系，所以说是政学系的大成功。因此中山虽未立即宣言不就，实际并未参加，唐绍仪也在沪，未曾亲往列席，不过皆有代表列席罢了。不久中山由粤往沪，一面准备整理自己所创造的革命党，一面发愤著书，谋改革国民的心理，作革命的根本工夫；《孙文学说》便是在此时着手写出来的。所以中山在护法军政府的活动虽然一时暂告失败，而中国国民党的新生命，实于此时胚胎，这是我们应该注意的。
七 无结果的南北和会
所谓南北和平会议，虽然到八年春初才实现，但是它的酝酿时间，已经很久了。南方的改组军政府，北方的选举徐世昌为总统，可以说都是预备讲和的。不过北方的选徐为总统，虽然含有预备讲和的意味，却为和平的前途增加了一层小小障碍；因为北方的选举总统，在西南是认为不合法的，将来徐氏本身的地位，便是和平会议席上的一个问题。
当吴佩孚占领衡州后，曾依部下王承斌等的建议，私与南军赵恒惕等订立休战条约；到八月二一日（即岑春煊被推为主席总裁之日），吴佩孚便与部下官佐等通电请罢内战；岑春煊于八月三十日复吴氏通电，赞成促进和平：这便是南北表示接近的先声。此时北方新国会已预备改选总统（因为冯国璋继任总统期限将于十月十日届满），故岑氏于答复吴电之次日（八月二一日）复以军政府名义通电，否认北方国会有选举总统之权。但是南方虽然否认，北方的新国会还是在九月一日开了总统选举会，把徐世昌选了出来。九月二十六日，驻在湖南前敌两方的军官，更为进一步的接近表示，由两方军官联名通电主张从速恢复和平。这种举动在军政府当局，不生问题，在北方的段派，直视之为反叛；但也无可如何，不过进行他们参战军的组织，谋将来的对付罢了。（参战借款于九月二十八日始正式签约。）此处有一点应注意的：北方的国会，既是安福系所宰制的国会，为何竟选举徐世昌为总统呢？徐树铮在民国五年秋间，便想抬出段祺瑞做副总统，预备倒黎后以段继任而自为国务总理，因为段氏本人反对，作罢（冯国璋所以当选）；现在新国会既是他的囊中物，何不选出段氏，以贯彻他的素志呢？原因就是此时的段氏，太与国内的舆情不相容，新国会中的交通系一派都不赞成，许多人唱冯、段同时下野之议；而徐世昌为北洋派的老前辈，对于冯、段争斗，颇表示持平的态度，为人又极温和，把他举出来，既可以解决冯、段之争，又有改决南北战争的希望。交通系的主义既如此，段派只要能够把冯氏去了，自己有参战军的武器拿在手里，举出徐氏出来，也不怕他不为己用，所以也赞成了交通系的主张。故安福系的举徐，是借以去冯；交通系的举徐，是含有谋南北统一的意味。总统既已举定，还有一个副总统，也应该同时选举，到了十月九日，又拟开副总统选举会，因为主张调和南北的一派人，想留此副总统一席给与南方的要人，作为将来议和的一种条件，所以副总统的选举未成功而罢。但是南方的希望并不在此，军政府于十月九日（徐世昌就任总统的前一日）通告代行国务院职权，摄行大总统职务。意思是，以前冯氏的继任总统尚有法律上的根据，现在徐氏的被选既不合法，而冯氏又既满任，已到了总统缺位的时期，军政府只得以代行国务院职权的资格，摄行大总统职务。故北方的以徐代冯，虽意在谋和，实已造成和议前途的一个小障碍物。（不过还不是和议的最大障碍物。）
徐世昌就任总统后，国内外的和平空气骤增浓厚。美总统威尔逊对于徐氏的就任来一祝电，电文中并劝徐氏与国中各派领袖牺牲意见，速谋统一；又命驻华美公使特谒徐氏当面劝导，广州美领事也奉了美公使之命向军政府劝导：这是美国的首先尽力。英法协约各国政府皆以中国名虽参战，实不尽力，于十月三十日命驻京各使向北政府提出一道严重的觉书，责备北政府对于缓交庚子赔款，徒供党派的私争，所编参战军又不以之参战，而专以供内争，这是对段氏主战派一个大打击。日本的寺内内阁也在此时瓦解了，由原敬氏组阁；军政府曾派章士钊往日，要求原敬氏改变寺内的援段政策；此时西方的各帝国主义者，对于日本趁火打劫的政策也多表示不满，日政府在这种情况之下，把以前积极援段的方针也稍稍改变了一点，这又是段氏主战派所受的一个打击。欧洲的大战，也在十一月中旬宣告终止了（协约各国与德国在十一月十一日签订休战条约）。上举各项，都是外交上足以促成国内和平的情势。国内由钱能训继段氏为国务总理（初以内务总长兼代总理，后正式任命），钱于十一月二十三日直接电请岑春煊设法解纷。同日，国中在野各派名流熊希龄、张謇、蔡元培、王宠惠、周自齐、王家襄、张一麐、谷钟秀、丁世峄等二十余人，联名通电发起组织和平期成会；于是各种团体彼此呼应，和平的声浪一时布满全国。徐世昌因于十一月十五日召集北方各督军在京会议，十六日发布停战命令。西南军政府也在二十三日下令停战。于是和议的机会成熟，两方准备选派代表往上海开会。到八年一月后旬，两方的代表陆续到了上海。北方的总代表为朱启钤（尚有分代表九人），南方的总代表为唐绍仪（尚有分代表十人）；二月二十日，始在上海开正式和平会议。
南北和会，所以迟至二月二十日始正式开会的原故，就是因为有两个和议的先决问题不易解决：一、陕西方面的停战问题：原来陕西自七年春初，胡景翼等在三原宣告独立，后推于右任主持，曾占领该省地域的一部，加入护法军；而北方政府因为段派的挟制，尚竭力攻陕，想把该省放在停战的范围以外，南方则不承认。二、参战军的取消与禁支参战借款问题：原来参战借款，在段氏将要辞国务总理时才正式签约，段氏预备去职后仍据参战督办的名义，利用此借款扩充兵力，作他日消灭异己的武器；所以欧战已经告终了，还是陆续向日本支领借款，进行参战军的编练，并且依据中日军事协约，用了许多日本军官；南方以参战军参战借款及军事协约，皆以参与欧战为目的，现在目的既已消灭，故严电北政府要求废止军事协定，撤销参战军，停止参战借款；北政府则不允诺。因此二问题横在面前，所以两方代表到了上海许久，不能正式开议，后经苏督李纯提出划防清匪的调和办法，对陕西也下令停战，第一个问题有了解决的端绪，南代表委曲让步，始于二月二十八日正式开议；同日，北代表朱启钤在和会宣言，自十三日后负陕西停战的完全责任。开会后，南代表唐绍仪仍提议废止军事协定，解散参战军，取消参战借款，并求北政府将关于军事协定附属外交文书，一概交和会查阅；朱启钤也承认，因联名电请北政府照办。不料北政府除将军事协定文书四种交付和会外，对于解散参战军、取消借款及军事协定的几点置诸不理，并且发表了一种与日本订结延长军事协定的协约；这种延长的协约，是八年二月五日（南北和会已在预备开会中）由参战督办处命徐树铮和日本陆军代表乙东彦所订定的，文如下：
经中日两国最高统率部协议，本《中日陆军共同防敌军事协定》第九条，关于第十一条第二项战争状态终了之时期，照左之协定：
对于德奥战争状态终了之时期云者，系以欧洲战争之平和会缔结之平和条约，经中日两国批准中日两国及协约各国之军队，均由中国境外撤退时而言。
这种协约，是日本人所设一个最奸险的陷阱，迫使中国将来对于《巴黎和约》不得不签字（因为关于山东问题，日本早与协约国有秘约，承认日本继承德国权利），而段氏只顾延长协定期限，保持参战军的实力，不知道已堕入日本的陷阱中。北政府所以把这种协定在此时发布，就是表示绝对不能容纳南方解散参战军和撤销借款及协定的要求。恐南方以无战可参为责难的口实，又将参战军改为国防军，利用国防的名义愈益扩充，以表示永不消灭此种军队。南代表对此异常愤恨。适二月二六、二七等日，南代表迭接陕西护法军来电，说北军仍连日大举进攻，三原本部很危险。唐绍仪因于二十八日在和会席上质问北代表，限四十八小时答复，届时若不答复，则认北政府无讲和诚意。北代表当即电诘北政府；但是北政府到期竟无答复，唐绍仪因于认定北代表没有代表北政府的能力，于三月二日通电停止和议；北代表则以不能负责的原故，向北政府电请总辞职。这是南北和议第一次的停顿。
和议停顿后，各方面运动调停，约经过一个月的时期。后以长江三督李纯、王占元、陈光远及驻衡北军师长吴佩孚，联名电达南北和会代表，请以陕西实行停战为继续议和的条件，对于参战借款及参战军，则不说及。适接陕西方面来电报告，已实行停战，双方代表始再开谈话会；唐绍仪质问参战军及参战借款事，朱启钤答说俟正式会议议处；因决定于四月九日续开和议。双方代表将所有议题提出：南代表提出的，为取消军事协定，裁撤国防机关（即参战督办处）及所属军队，停支参战借款，国会自由行使职权，善后借款南北共同分用，广东军政府法令有效，及陕西湖南善后诸问题；北代表提出的，为裁减全国军队办法，军民分治，地方自治，发展国民经济，善后借款诸问题。这些议题当中，北代表方面所提出的，全属笼统不着边际；南代表所提出的前三项，为段系军阀的生死问题，北代表为段系军阀所把持，绝对无承认取消之权，故谈判无从进行；国会问题，也是一个最大的障碍物，因为南北分裂，表面上既以国会非法解散为因，则南代表不能不主张恢复旧国会，而实际上无论段系军阀不能承认，即徐世昌也有难于承认之势（徐若承认，则自己的地位便不能不随之动摇），当时一般舆论对于旧国会也都淡然视之。（七年十二月十六日“和会未开以前”，国内名流蔡元培、王宠惠等曾发起组织国民制宪倡导会。）故南代表的提案，前三项是一般人所赞许的，而为北方的段系所持，第四项为一般人所不热心拥护的，而为南方的极左派所持，和议的进行竟无希望。但此尚不过是现于表面的难问题，内幕里面还有南北各党派势力分配的争斗，不在会议席上表现的问题，为局外人所无从捉摸的。到五月初旬，得欧洲和会的消息，关于山东问题，因段政府与日本所订之密约曾有“欣然同意”字样，中国完全失败，因此全国舆论沸然；五月四日，北京便发生有名的“五四运动”。五四运动的目标虽然是在打倒曹、陆、章三个卖国贼，而段派军阀实与此三人是相依为命的。唐绍仪因趁着反段的浓厚空气，于五月十三日在南北和会席上，突然提出下列八条：
一、上海和会对于欧洲和会决定山东问题之条件，即日本继承德国在山东之权利，绝对不承认。
二、取消中日间一切密约，宣言无效，并处罚缔结此等密约之关系人，以谢国民。三、取消参战军、国防军，及其他一切类似之军队。
四、各省督军省长之罪情显著不洽民情者，一律更迭。
五、由和平会议宣告民国六年六月十三日黎元洪解散国会之命令无效。
六、由和平会议选出全国声望显著之人物组织政务会议。和平会议决议各案件由其监督履行，至国会得完全行使职权为止。
七、和平会议已议定或审查未决之各案，分别整理决定之。
八、执行以上七条，则承认徐世昌为临时大总统。
此八条的提出，南方各分代表许多在事前并未得知。因为各分代表间意见多不一致，在和会期内，南代表与北代表固有许多不能接近的处所，便是北与北、南与南两方的内部，也俱自分派系，其纠纷全出想象之外。唐绍仪对于和会，认为已无进行的可能，故提出这种全无妥协精神的条款来。他提出此种条款，便是预备破裂。那天的议程正值讨论国会问题，唐绍仪要求照第五款办理，朱启钤反对，唐即退席，和议便告破裂，双方代表各向政府辞职。北政府对于唐氏所提的八条，除认第一条有讨论余地外，对于其他七条则痛斥其非，不但电准北代表辞职，并令他们离开和会地点即行进京，以示决绝。南方军政府虽未准代表辞职，并通电声明不变更和平宗旨，但是和会实际已无再开的希望，故此次破裂便算是最后的破裂了。
和会经此破裂后，南北复成僵局，驻京美公使又邀英、法、日、意四公使于六月五日，共向南北两政府提出劝告。徐世昌虽未尝不想和，但终无如段派之跋扈何。朱启钤也因事事须仰承段派意旨，有全权代表之名，无全权代表之实，自知无解决当前难题的力量，也决计不再干了。北政府钱能训的内阁，也随即瓦解。龚心湛代任总理，仍为安福系所把持。六月二十四日，特任徐树铮为西北筹边使兼西北边防总司令，所有参战军、国防军都改称边防军；七月二十四日，又改参战事务处为边防事务处，特任段祺瑞为边防督办。这是所谓“朝三暮四”，把国民和西南当局当作众狙一般的玩弄。到八月十二日，又任命王揖唐为总代表，王氏是北方所谓新国会众议院的议长、安福俱乐部的首领徐树铮的走狗；无论军政府不能承认他，便是北方的直系军阀也不愿承认。吴佩孚电责北政府，说他们用此等人为议和总代表实无和平诚意。九月五日，军政府因径电北政府，声明“王氏地位与护法不相容；王氏所恃之后援，与废约不相容；请另选适当代表”。北政府拒绝不纳，王氏公然南下，南代表多不与会，但也有暗中与他接洽的；不过形式上，南北和会总算是完全消灭了。从八年秋到九年秋间，所谓南北议和问题在一种很奇特的状况之下：北政府乘西南各派内部的不一致，或谋与军政府直接妥协，或谋与西南某省单独妥协；西南也乘北方各派的不一致，有谋与北方的甲派妥协的，也有谋与北方的乙派妥协的。但都不能成为事实。酝酿到最后，北方便产出所谓直皖战争，南方则产出所谓粤军回粤的战争，于是南北两方又别开一新局面（下节再详述）；不惟南北的统一绝望，连北也不能统北，南也不能统南了。
辛亥革命时的上海和会虽然形式上也破裂了，但终由双方的秘密往来，把几千年传来的君主问题和平解决；为什么此次南北和议经过一年多的时间，竟不能解决一个护法争议的问题？其原因究竟何在？对于这个疑问的答解，首先要归罪于段派军阀的作梗，因为段派的军阀吃了日本的迷魂汤，始终抱持以本系武力制服一切反对派的主义，徐世昌没有方法制服他，这是南北不能接近一个最大的原因。此外，徐世昌不愿牺牲正式总统的位置，（因为徐氏不愿牺牲自己的地位，所以不便牺牲北方的新国会，北方的新国会既不能牺牲，南方的旧国会当然更不肯牺牲了。）也是两方不能接近的原因。但还有一个总原因：就是南北两方，都没有真正为国家谋利益的中心主义和思想。辛亥革命时，袁世凯虽然志在取得总统，纯粹以私心对待南方，但全国大多数人的心理皆急欲推倒清廷，南方的领袖能顺应这种心理，只要能够达到这个目的，就是把总统送给袁氏也都愿意，没有人为了一个总统位置的问题牺牲推倒清廷的目的；所以辛亥和议成功，实成功于这种一个中心的主义和思想。此次南北和议实在找不出一个中心思想来。北方的段派，为当时最失人望的。南方也有人肯和他结托，所以王揖唐南下，也有人暗中和他接洽，程潜在郴州被逐，陆咏霓被枪毙，便是为了与段派私通的原故。北方的新国会固然为一般舆论所不满，南方的旧国会也未见得为一般舆论所拥护；北方的毁法固然不是，南方的护法也未见得尽出于真心：总括一句话，就是此时南北两方都为军阀政客的地盘欲、权力欲弄得四分五裂，把国家的公共利益问题都丢在九霄云外去了。所以此次的和议，得不到一点结果。
八 北方段派势力的倾覆与南方军政府的瓦解
南北和会破裂后，南北两方的内部，都已各自分裂，成为两组，谋为纵的结合：南方的桂系，与北方的直系，暗中成一联合战线；北方的段系，也有联合滇、粤两系夹攻桂系的计划，但未易实现。到九年夏秋间，北有直皖战争，而段派势力倾覆；南有粤军回粤，而军政府瓦解。分别记述如下：
一、段派势力的倾覆 段派势力最后的壁垒，一个是安福国会，一个是参战军。前已说过，自参战军改为国防军，又改为边防军，徐树铮以西北筹边使兼边防军总司令，不惟固有的壁垒未曾损坏丝毫，并且还增加了一层名誉上的屏障：因为外蒙的库伦政府一时受了俄国革命的影响，公然把自治取消了，听受徐树铮的宰制（外蒙取消自治在八年十一月七日），徐树铮的得意固不待言，便是安福俱乐部也因此更加横肆，不把攻击它的舆论放在眼中了。龚心湛代钱阁不久，不堪安福系的压迫去职，即由靳云鹏继任国务总理（八年九月二十四日）；靳氏仍为安福系所挟持，以李思浩任财政，曾毓雋任交通，朱深任司法，三人都是安福系的健将；靳氏虽自兼陆军总长，但是对于边防军不能过问。从八年九月后旬到九年五月中旬，靳氏任总理期内，曾四次提出辞呈，其为徐树铮的安福系压迫困苦的情形可知。但是徐树铮在外蒙的得意，却就是他失意的伏线；原来徐氏前此的强悍，所恃者不仅在参战军，还有一个奉天军阀张作霖，在后面助桀为虐；（张作霖的势力，本是徐氏扶植起来的，徐氏前此利用张作霖以挟制冯国璋，引诱奉军劫械于秦皇岛，率奉军入关，奉军始大。）自徐氏宰制蒙疆，张作霖对于徐氏忽起反感，因为张氏视蒙疆为奉军的势力范围，现在忽受徐氏的宰制，所以心中很不高兴。徐氏越得意、越横行，张氏就越吃醋、越离心；张氏越离心，徐氏的势力就越动摇；所以徐氏的得意，便是他失意的伏线。
直系军阀，本是倡导和议的原动力，现在和议既不成功，而段派的势力又日趋骄纵，因一面与南方的桂系谋妥协，一面与奉系的张作霖谋接近，以为倒段的大联合。对于南方的妥协，由军政府供给吴佩孚军饷若干万（一说为百万，一说为六十万），令吴氏撤兵北上，将湘南防御线放弃，以为南军驱逐张敬尧的根本；因此吴佩孚于九年三月中旬，便开始由衡撤兵。此时还有一个豫督的地位问题发生。段氏的戚属吴光新，多久想取得一个督军的地位；前此谋湘、谋川皆失败，现在又想谋河南；因为河南督军赵倜态度颇属暖昧，段派想用吴光新代赵，以胁制直督曹锟。曹锟为巩固己派的势力计，假追悼在湘阵亡将士为名，于九年四月九日在保定召集各省代表大会，暗中组织所谓八省联盟：参与八省联盟的便是直督曹锟、苏督李纯、赣督陈光远、鄂督王占元、豫督赵倜（这是直系的五省）、奉督张作霖、吉督鲍贵卿、黑督孙烈臣（这是奉军的三督），于是直奉两系的联合渐就成熟。靳云鹏既久为安福系所苦，见此形势，知道不久将有重大的变化发生，于五月十四日辞去国务总理之职（由海军总长萨镇冰暂代）。到五月后旬，吴佩孚率领所部由湘水顺流而下，三十一日抵武昌，又得鄂督王占元的资助便由京汉线北上，将军队驻扎直豫各要地。吴由衡退兵时，早与南军秘约，吴兵退一步，湘军进一步；张敬尧所部驻湘的军队虽多，军纪腐败不堪，无丝毫抵抗能力；到六月中旬，张敬尧由长沙逃往岳州，二十六日又由岳州逃往汉口，所部军队大都溃散，湘省遂全为湘军所占领。（惟冯玉祥所部尚在常德，但冯已与吴佩孚一致倒段，吴命冯军监视驻扎新堤一带之吴光新军。）
张作霖于六月中旬由奉入京，十九日往总统府晤徐世昌，有所接洽，二一日访段祺瑞于团河，二十二日又往保定和曹锟相会，说是调停两方，其实是加入倒段的运动。七月四日，徐世昌以命令免去徐树铮的西北筹边使及边防军总司令之职，命边防军此后由陆军部直辖。张作霖于七月七日返奉，准备出兵。段祺瑞对于四日削夺徐树铮兵权的命令大发雷霆，于八日由团入京，一面召集军事会议于将军府，决定即用边防军组织定国军，自为总司令，以讨曹（锟）、吴（佩孚）；一面入总统府，迫胁徐世昌免去曹、吴之职，说：“大总统任免黜陟，不能为一党一派所挟制；关于徐树铮、张敬尧免职（张敬尧因失守长沙免去湘督之职），余不过问；惟湖南问题，四省经略使曹锟，任吴佩孚自由撤防之罪，不可不问；余为维持国家纪纲计，必兴问罪之师。”徐世昌无可如何，因于七月八日将曹锟四省经略使兼直督，革职留任，又将吴佩孚第三师师长之职及所有勋位革去。于是所谓直皖战争即以开始。
当两军将要开战时，全国的舆论皆倾向于吴佩孚，但又替他感危险；因为段氏的所谓定国军原为参战军的变相，有日本人暗中援助他，兵力实在曹锟之上。南方军政府与全国各界，多致电外交团，要求主持公道。曹锟于七月十日致北京公使团一函，胪举日本有助段嫌疑的各项事实，促公使团注意。英美各国，对于日本的行动久怀不满；现在欧战久已告终，日本也有所忌惮，虽然暗中援段，也不能不表示中立，日本公使因于七月十四日宣言否认助段。曹锟、张作霖于七月十二日联名通电讨段，奉军已陆续入关。十四日，直、皖两军阀开始接触；由十四至十八约四五日间，两军激战于京汉线的涿州、高碑店、琉璃河等处；奉军也在东路加入前线，结果段派的定国军一败涂地，第二路司令曲同丰全军覆没，身为俘虏，其他重要的主将皆丧师逃走。段祺瑞因于二十日呈请褫夺本身一切勋位、勋章，罢免现任边防督办及管理将军府各官职以自劾。（当直皖两军在北方激战时，冯玉祥也由常德退入鄂境，压迫吴光新所部，吴光新于十六日在鄂被捕。）计自七年段氏利用参战借款组织参战军以来，扩充训练，不遗余力，至此约近二年；国内各方百计反对，不能动其毫末；现在四五天工夫，竟为直系军阀所扑灭，非但吴佩孚喜不可当，便是国内一般人士也没有不称快的。二十二日，特派王怀庆督办近畿军队收束事宜；二十六日，撤销曹锟的处分令；二十八日，准段祺瑞免去一切职务，废止边防事务处的机关，边防军的名义一律撤销。安福系的三总长李思浩、曾毓雋、朱深闻皖军大败，逃匿无踪；二十九日，明令通缉徐树铮、李思浩、段芝贵、曾毓雋等十人。八月三日，解散安福俱乐部，议和代表王揖唐也以参与内乱罪被通缉。于是段派的壁垒完全倾倒。靳云鹏于八月九日再起组阁。所谓直皖的斗争，至此告一大结束。
二、南方军政府的瓦解 在北方直皖斗争的进行中，南方军政府内部的斗争也继续演进。桂系军阀与政学系，志在求与北方妥协，对于旧国会本无拥护到底的意思；中山一派则以旧国会为“护法”旗帜的基本立场，深恨桂系军阀之无诚意，因并致恨于屈服军阀势力下的政学系；这是两方根本精神的不相容。又自军政府改组以来，政学系占取西南政治的重心，他派猎官的政客因为不遂所欲，从中构煽，除了政派之争以外，还有所谓粤桂地域之争，“粤人治粤”也是当时向桂系进攻的一种武器（桂系虽然也用粤人，但必须听桂系驱使的粤人才用他）。在八年六月里（时南北和会已破裂），因为广东代理省长翟汪去职的问题，已惹起一个小风潮：左派想拥伍廷芳为粤省长，莫荣新绝对不许，结果为杨永泰所得；杨虽粤人，但是政学系的健将。中山对于改组后的军政府，以前虽未参加，尚有代表列席；到八年八月七日，便正式电辞军政府总裁之职（军政府于九月五日电请中山仍任总裁职）；唐绍仪于十月四日，也向军政府电辞议和总代表之职：这都是预备拆军政府的台的。到十月二十七日，广东的旧国会忽通过一种改组军政府会议案，交付委员会审查；并有人提出不信任政务总裁主席岑春煊的议案来。虽经他派运动反对，不信任案与改组军政府案皆未能见诸事实，但是军政府将就瓦解的形势，已于此见端了。
军政府的重心在政学系，政学系所以能够把持这个重心，原来有两种最要紧的：一、在国会里面，拉拢中间派的议员；二、李根源握有驻粤滇军的指挥权与桂军相犄角，这都是政学系在西南活动的生命所托。自经南北和会的酝酿变化以来，中间派的国会议员渐渐窥破政学系将牺牲旧国会以与北方谋妥协的主旨，复与左派结合，政学系因此失去宰制国会的能力。由八年冬间到九年春间，于国会中的党派斗争以外，又发生李烈钧与李根源争夺滇军之事，结果把滇军也破坏了。由此滇桂反目，国会迁滇，闹出许多风潮来。政学系与桂系渐成孤立之势。
旧国会在广东始终未能凑足法定人数，所以起初名为“非常会议”。七年六月，决定继续第二届常会的会期，开正式国会；想用“开会一月不到，即将不到者除名，以候补议员递补”的方法，凑足法定人数；但除名亦须得过半数议员的议决，今既不能得过半数的议员到会，除名递补的方法终归是不合法；因为想不出别的方法来，终于用这种方法蛮干下去，到七年九月，法定人数用这种方法凑足，开起正式国会来了；于是继续开宪法会议，审议未完成的宪法草案。八年南北和议期间，议员又多离粤，宪法会议停顿；及和会无结果，大家又返粤；八年十一月十八日，又在广东开宪法会议。平心而论，此种国会既失去国人多数之信仰，法律上的立足地又不稳当，虽然认定一种什么宪法，也没有施行的权威。政学系的议员，恐怕宪法在此种国会下面议定，既得不到多数国人的承认，徒然增加南北妥协的障碍，而又不便明白反对，因此用种种方法妨碍宪法会议的进行。从十一月十八日开议，到九年一月中旬，开会若干次，因国会解散权问题与地方制度章的省长职权问题，发生最烈的争执；后来政学系的议员，仿照从前研究系的办法，相率不出席，使宪法会议开不成会；到一月二十四日，遂宣告停止议宪。此时桂系军阀更视广东国会为南北妥协的障碍物，希望国会消灭，假财政困难的口实，不发国会维持费，因此国会对于桂系军阀的感情更恶劣。到九年三月，两李争夺滇军的问题发生，滇桂反目，国会议员的左派想转向滇系军阀讨生活，因此到九年夏间，有国会迁滇之事（但只去得一部分）。
两李争夺滇军的问题，种因甚远。驻粤的滇军，本是帝制战争时由李烈钧带出来的。护法之议初起时，李烈钧在海军未南下以前已到了广东，想运用驻粤的滇军北伐。后龙济光为段祺瑞所用，由琼崖进攻粤南，声势很凶猛，桂军对付龙氏不了，乃用滇军去剿龙。此时李根源也到了广东；龙氏为滇人，李根源也是滇人，滇军的将校有许多是李根源的学生（李根源曾为滇讲武堂教练官），故用李根源直接指挥滇军，所谓“以滇人制滇寇”的政策。龙氏剿灭后，滇军遂完全落入李根源的手中，李烈钧仅留下一个军政府参谋部长的空名，因此很不高兴，两李之间感情渐不融洽。滇督唐继尧以前对于驻粤滇军的统率和生死问题，久不过问；自南北和议情形变化以来，也有些不满于桂系和政学系（唐继尧虽为军府总裁，因远处滇省，不能亲自出席）；李根源有了岑春煊作偶像，对于唐继尧的敷衍也未免疏忽了一点，左派想制服桂系，因极力拉拢唐氏；唐氏想伸张他的势力，乃命驻粤滇军仍由李烈钧统率，把滇军的主将位置由李根源手中夺取，交与李烈钧；李根源不肯放弃，因此遂有两李争兵之事，滇军的将校虽有一部分是李根源的学生，但多不满于根源，结果滇军的大部分趋向于李烈钧的旗下；但是李根源有桂系相助，李烈钧虽取得一部分滇军，在粤不能立足，结果李率滇军北走湘西，可以说是两李都归失败。尤失败的，还是政学系，因为李根源失去滇军，便失了一种与桂系相犄角的武力了。
自两李争兵的问题发生后，伍廷芳也离去广东，军政府的七总裁在粤的只剩了岑春煊、陆荣廷（由莫荣新代任）、林葆怿三人。中山和唐绍仪、伍廷芳、唐继尧，与多数的国会议员，形势上联成一线，声言将军政府和国会一律移滇。（唐继尧虽与桂系反目，但不赞成在滇省组织军政府，因不愿有临于其上之机关也，即国会议员亦仅一部分往滇。）政学系和桂系军阀想挽救残局，于九年五月四日，以留粤的少数国会议员开会，补选熊克武、刘显世、温宗尧为政务总裁（后又任命温宗尧为南北和议总代表），以维持军政府的门面。六月二日，中山和唐绍仪、伍廷芳、唐继尧联合宣言：在粤政务总裁不足法定人数，广东军政府的政令行动无效。此时吴佩孚已撤兵，湘军已将占领长沙，北方的皖直战争已将破裂，段派军阀因乘势极力勾结滇唐，并密向中山输诚；中山因为急于要打倒桂系军阀，取得广东的革命根据地，也和段氏的密使虚与委蛇。段派对于滇方的勾结虽未发生何种实效，在闽南方面，李厚基与粤军却成立了一种妥协（李厚基为段派的福建督军），政学系用军饷援助吴佩孚，收回湘省的地盘；李厚基也以军饷接济陈炯明驻闽的粤军，收回闽南的地盘；吴佩孚撤兵而直皖战争起，陈炯明率领粤军回粤，而粤桂战争即以发端；政学系对于直皖战争的制造虽然成了功，但是对于他们所倚靠的桂系那座冰山，终没有方法救护了。粤军于九年八月由闽南开始进兵粤境；驻粤的桂军，因为两三年来在粤搜刮，囊中装得太满，军纪腐败到极点了，所以无丝毫抵抗能力；到十月后旬，粤中要地全为粤军所占领。莫荣新于十月二十六日退出广州，通电取消自主，岑春煊在二十二日已宣言引退，二十四日并与陆荣廷、林葆怿、温宗尧等联合宣言解除军政府职务。于是政学系的势力和形式也一并消灭。
北方的直皖战争在七月，西南的粤桂战争在九十月，相差不很远；滇、川、黔方面也在五月以后起了变化，再由三省妥协的局面转为斗争，熊克武与唐继尧反目（熊为政学系的与党）。五月后旬，已有川、滇军的冲突；后来川军内部又自起斗争；滇军由顾品珍率领回滇，与唐继尧斗争（唐继尧旋为顾品珍所逐）；贵州的刘显世，也为黔军总司令卢涛所逐（在九年十一月）。要之，到了九年下期，不但军政府瓦解，所谓西南护法的各省都完全分崩离析，再不能有统一的形式了。北方打倒一个皖系，又变成奉直对立的形势；奉直斗争的激烈，且更甚于直皖。从此成为南北各军阀混战之局，与统一的希望相去更远了；于是所谓“联省自治”的运动，代护法运动而兴。